□ 呂忠梅 十三屆全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任 

2014 年修訂的新《環(huán)境保護法》，增加了一項重要內容，就是規(guī)定了環(huán)境與健康保護制度。首先，在第一條將“保障公眾健康”作為立法目的加以規(guī)定。其次，專門增加了一條。第三十九條規(guī)定，“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環(huán)境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環(huán)境污染有關的疾病?！蓖瑫r，還在其他一些條款中強調了公眾健康風險防范問題。第四十七條第二款規(guī)定， “縣級以上人民政府應當建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制，組織制定預警方案；環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時，依法及時公布預警信息，啟動應急措施”。

2018 年8 月通過的《土壤污染防治法》，不僅在第一條重申了“保障公眾健康”的立法宗旨， 在第三條規(guī)定了“風險管控”原則；更為重要的是明確規(guī)定了環(huán)境風險包括公眾健康風險和生態(tài)風險，并建立了風險管控標準制度。其中第十二條規(guī)定，“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)土壤污染狀況、公眾健康風險、生態(tài)風險和科學技術水平，并按照土地用途，制定國家土壤污染風險管控標準，加強土壤污染防治標準體系建設?！钡谒恼聦ｉT對土壤污染的“風險管控與修復”做了規(guī)定。

新《環(huán)境保護法》和《土壤污染防治法》的這些重要規(guī)定，在一定意義上標志著中國環(huán)境與健康風險防控制度已經(jīng)初步建立。

影響人體健康的因素很多，有環(huán)境因素、行為因素、個體生物因素、社會保障因素等等。環(huán)境因素包括自然環(huán)境因素和社會環(huán)境，行為因素包括個人習慣和嗜好、對環(huán)境的暴露行為，個體生物因素包括遺傳因素和心理因素，社會保障因素方面，包括食品、飲用水、健康教育、婦幼保健和計劃生育、預防接種、治療方法、基本藥物等七類。過去我們并沒有重視環(huán)境因素，尤其是自然環(huán)境因素對人體健康的影響。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，大氣污染、水污染、土壤污染等問題日益嚴重，人們越來越清楚地感受到污染造成的人體健康威脅。

為了應對日益嚴峻的環(huán)境問題，建立環(huán)境與健康保護制度刻不容緩。具體由國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調查和風險評估制度，鼓勵和組織開展環(huán)境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環(huán)境污染有關的疾病。國家高度重視“健康中國” 建設，制定了《健康中國2030》計劃，第五篇的題目是“建設健康環(huán)境”，其中規(guī)定了國家應該采取的各種保護措施，法律是其中一個重要的手段。

一、環(huán)境法亟待轉型

環(huán)境法是為了應對環(huán)境問題的需要而產(chǎn)生的新型法律，控制環(huán)境污染造成人體健康受害始終是立法目標。但是，對于如何防治人體健康受害，有兩種應對方式：一種是等到污染后果發(fā)生了，甚至已經(jīng)有人生病了再去采取措施，在法律上就是提起損害賠償訴訟，進行事后救濟。還有一種就是通過嚴格的法律制度使得污染物質不能到達人體、不對人的健康產(chǎn)生影響，這就是通常說的風險控制。中國的環(huán)境法現(xiàn)在就面臨著這樣一個選擇，是否要從后果控制發(fā)展到風險控制階段。我認為，從健康損害后果控制到健康風險預防是必然趨勢，環(huán)境管理需要從損害救濟轉向風險預防。從環(huán)境污染防治到環(huán)境質量管理再到環(huán)境風險管控，是環(huán)境管理者從被動走向主動的必由之路。

（一）中國環(huán)境問題轉向“公眾健康”

目前，中國環(huán)境問題的發(fā)展顯現(xiàn)出危害公眾健康的趨勢。我國2010 年超過日本成為世界第二大經(jīng)濟體，2013 年超過美國成為世界第一大貨物貿易國，人均GDP 由1979 年的417 元增加到2015 年的5.2 萬元，按可比價格計算，人均GDP 增加了10 余倍。中國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也付出了沉重的環(huán)境代價：消費了世界上21% 的能源， 排放了26% 的二氧化硫、28% 的氮氧化物、25% 的二氧化碳， 1/3 左右的城市人口居住在空氣污染嚴重的環(huán)境當中，十大水域總體為輕度污染，有3.6 億的農民缺乏清潔飲水，1/3 的國土面積受到酸雨污染， 16.1% 的土壤處于污染物超標狀態(tài)下。

中國正處于環(huán)境問題“三個高峰”疊加時期：一是環(huán)境污染最為嚴重的時期到來，可能延續(xù)到未來10~15 年；二是突發(fā)性環(huán)境事件進入高發(fā)期，特別是污染嚴重時期與生產(chǎn)事故高發(fā)時期重疊，環(huán)境風險不斷增大，國家環(huán)境安全受到挑戰(zhàn)；三是群體性環(huán)境事件上升迅速，污染問題成為影響社會穩(wěn)定的“導火索”。

大氣、水體、土壤等環(huán)境介質受到損害之后，會通過多種途徑遷移轉化，導致對人體健康的損害 。從環(huán)境侵害角度看，人類行為導致對環(huán)境的損害，環(huán)境的損害反過來造成對人的損害；從環(huán)境侵害后果看，環(huán)境污染和生態(tài)破壞會導致人類財產(chǎn)受到損害， 最終導致人體健康受到損害；從公眾健康受害角度看，存在潛伏期、病狀期、顯露期和危險期。

世界衛(wèi)生組織2018 年5 月發(fā)布的全球空氣質量的數(shù)據(jù)庫強調， 清潔空氣有益健康。有報告指出， 空氣污染作為一個主要的健康風險，是造成一些常見疾病的元兇。全球每年700 萬與空氣污染相關的死亡案例中，大約五分之一是死于肺炎，五分之一死于中風， 三分之一死于缺血性心臟病，五分之一死于慢性阻塞性肺病。中國每年有將近200 萬人因環(huán)境和室內空氣中的顆粒物造成的污染而死亡；其中超過100 萬人死于環(huán)境空氣污染，而室內空氣污染導致了同期另外將近100 萬人的死亡。世界衛(wèi)生組織的這個數(shù)據(jù)庫， 收集了顆粒物（PM₁₀ 和PM_2.5）的年平均濃度數(shù)據(jù)。PM_2.5 中包含硫酸鹽、硝酸鹽和黑碳等污染物。這些污染物能夠輕易進入人的肺部及心血管系統(tǒng)，給人類健康帶來了最大的風險。

數(shù)據(jù)表明，全球每10 個人中有9 個在呼吸污染的空氣，但更多的國家已開始采取行動。全球大約90% 的人口每天都在呼吸著污染的空氣。包括中國的一些城市在內的許多國際性大都市，其空氣質量都超過了世衛(wèi)組織空氣質量指南建議值的4 倍以上，這給人們的健康帶來了巨大的風險。

2014 年，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出向空氣污染宣戰(zhàn)， 取得了顯著的進展。2016 年中國的PM_2.5 年均暴露濃度下降到了48.8μg/m³，與上一次報告相比下降了17%。然而，要達到世衛(wèi)組織建議的低于10μg/m³，仍然任重道遠，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)還需要時間。世衛(wèi)組織呼吁包括中國在內的世界各國， 在解決污染問題時，讓環(huán)境部門和健康、財政、科技等領域的利益攸關者都加入進來，以加快步伐。

2018年5 月5 號，聯(lián)合國糧農組織發(fā)布了題為《土壤污染：隱藏的現(xiàn)實》的報告。報告指出土壤污染的原因主要是工業(yè)化、戰(zhàn)爭、采礦和農業(yè)的集約化發(fā)展， 而城市的發(fā)展導致土壤成為了日益增多的城市廢物的填埋場。報告強調，土壤應對污染的潛力是有限的，防止土壤污染應成為世界各國的首要優(yōu)先事項。報告還提到全球土壤受到污染的情況， 其中澳大利亞現(xiàn)在約有8 萬個地點存在土壤污染，歐洲經(jīng)濟區(qū)和西巴爾干地區(qū)約有300 萬個潛在污染地塊，美國有1300 個地點被列入超級基金國家重點污染熱點清單，中國有超過16% 的土壤和19% 的農業(yè)土壤被列為受污染的土壤。

土壤污染有三個后果：第一是損害植物的代謝，導致糧食作物的產(chǎn)量減少，部分作物無法安全食用，對糧食安全構成威脅； 第二是土壤肥力下降，對土壤本身造成威脅；第三是土壤受到危險因素和化學因素影響，對人體健康構成嚴重威脅。

在現(xiàn)實中，我們會經(jīng)?？吹絻煞N現(xiàn)象：一是污染導致人體健康受害，比如兒童血鉛、砷中毒、鎘大米污染事件，公眾進行維權， 要求保護生命健康和安全；另一種是城市居民知道要在附近建設垃圾焚燒廠、化工廠等等，發(fā)起反對，拒絕在家門口建垃圾焚燒廠、化工廠。這兩種現(xiàn)象都直接與健康相關。

這些現(xiàn)象表明，環(huán)境與健康問題已成為影響我國公眾安全和社會穩(wěn)定的重大問題。作為法律人，需要回答的是，環(huán)境保護的法律需求是什么？ 是否等到損害后果發(fā)生后才能進行法律救濟？ 以救濟為中心的既有模式是否足夠？源頭治理、風險規(guī)制是否應該成為環(huán)境法的制度主體？

（二）環(huán)境法向“風險”轉身

首先要確立風險預防的理念和原則，其次要建立“風險評估— 風險管理—風險溝通”的風險規(guī)制路徑。通過這樣的法律制度從源頭上預防、減少或者是降低環(huán)境與健康風險的發(fā)生。這與傳統(tǒng)的環(huán)境法主要是針對環(huán)境污染問題和自然資源消耗問題，具有范圍區(qū)域性、危害表現(xiàn)急劇性、危害期限較為短暫、消除危害相對容易的特征是完全不同的。

我把這種變化稱為環(huán)境法的轉型，中國環(huán)境法必須走向第二時代——風險控制時代。但是， 我們必須認識到，風險規(guī)制比后果規(guī)制的難度更大。

第一，風險的發(fā)生具有交互性。環(huán)境污染對人體健康的影響， 是“污染源—環(huán)境污染—人群暴露—健康危害”的多環(huán)節(jié)過程， 具有多排放源、多介質污染、多途徑暴露以及多風險受體的復雜特性。

第二，因果關系存在不確定性。污染物在多介質環(huán)境的遷移轉化中呈非線性關系，傳輸會加快或變慢，并可能發(fā)生復雜的協(xié)同效應。污染致病長期“微損害”， 具有潛伏性，損害后果顯現(xiàn)滯后期長，健康損害難逆轉的特征。

第三，風險的泛在性。環(huán)境污染導致的是不特定多數(shù)人同時承受危害，其擴散速度和范圍具有典型的時空大尺度性。

第四，有些危害后果不可逆轉。比如環(huán)境污染導致的畸形兒、癌癥、基因突變，還有重金屬污染導致的終身受害等，都是不可逆轉的損害。

健康風險的特征，對環(huán)境法規(guī)制提出了需求，必須在法律上建立適應型的制度體系。危害后果的不可逆性要求確立“風險預防原則”，風險發(fā)生的交互性要求建立“整合式管理體制”，因果關聯(lián)的不確定性要求明確“科學決策機制”，利益沖突的廣泛性要求廣泛的“公眾參與”。這也意味著，新型環(huán)境法必須改變“污染控制”的規(guī)制模式、“危機應對”的規(guī)制理念和“罔顧科學” 的決策程序。

二、環(huán)境法的風險預防功能及其實現(xiàn)

風險預防實際上是“面向未知而決策”，法律需要解決的問題是，如何規(guī)范政府在證據(jù)、事實尚不確定的情況下采取的行動， 如何判斷這樣的行動是否符合比例原則。這就需要確立風險規(guī)制活動的一般原則，調和風險規(guī)制活動與法治原則的要求，為政府的風險規(guī)制活動提供規(guī)制依據(jù)和正當程序。

進行這樣的法律規(guī)制，需要“法律+ 科技”共同來完成?？萍贾饕墙鉀Q環(huán)境與健康風險調查、監(jiān)測、評估問題，建立以保障公眾健康為核心的環(huán)境標準體系， 法律要解決的是建立以環(huán)境與健康評估制度為核心的法律制度。

1. 在法律上進行概念界定。比如，什么是環(huán)境，什么是健康， 什么是環(huán)境與健康？什么是風險， 什么是環(huán)境風險，什么是環(huán)境與健康的風險？我認為，環(huán)境與健康風險是指人類活動或自然活動作用于環(huán)境媒介，并通過環(huán)境遷移、轉化，最終損害公眾人體健康的一種風險。它的因果關聯(lián)表現(xiàn)為“人類/ 自然活動—環(huán)境介質—人體健康”。 環(huán)境與健康風險危害的對象是人的健康，產(chǎn)生的主要風險也是對人的生命、健康的威脅和危害。一般認為，危險化學品、重金屬污染、有機污染物、放射性物質等對人體健康產(chǎn)生的重大風險隱患屬于環(huán)境與健康風險。

2. 建立環(huán)境與健康風險的規(guī)制系統(tǒng)。明確風險規(guī)制的技術框架，建立包括所有利益相關者參與的風險識別、風險分析、行動選擇、風險決策、管理行動在內的風險決策程序。建立與規(guī)制系統(tǒng)相適應的環(huán)境與健康風險管理體制，這里特別需要對生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康等部門之間的合作、協(xié)作、協(xié)調、協(xié)同關系進行統(tǒng)籌考慮， 建立相關機制。

3. 確定環(huán)境與健康風險規(guī)制的法律原則。風險規(guī)制是科學理性與法律理性的結合, 風險評估技術框架需要有基本的價值尺度加以約束，以平衡事實判斷與公共決策之間的關系。風險規(guī)制的法律原則至少應包括健康優(yōu)先原則、風險預防原則、風險分配正義原則、風險合作規(guī)制原則。

4. 要完善環(huán)境與健康風險評估制度。環(huán)境與健康風險評估在法律上被作為風險規(guī)制決策的科學基礎，是環(huán)境與健康風險規(guī)制的核心制度。健康風險評估，是把環(huán)境污染與人體健康聯(lián)系起來， 定量描述環(huán)境污染物對人體健康產(chǎn)生的危害風險，估計特定環(huán)境條件下的化學或物理因子對人體健康造成損害的可能性及其程度大小的方法。以風險度作為評價指標，將環(huán)境污染程度與人體健康聯(lián)系起來，定量描述污染物對人體產(chǎn)生的健康危害，包括短期健康風險評估，如食物中毒，和長期健康風險評估，如癌癥。風險評估制度還需要建立風險管理決策機制，涵蓋風險評價和風險管理兩方面，并明確決策程序， 在問題形成階段，保障利益相關方的參與，進行風險溝通、定量風險評價、重復和評估，最終基于可靠信息做出決策，并體現(xiàn)一定的靈活性。

建立環(huán)境與健康風險評估制度，具有十分重要的價值。第一，可以提升環(huán)境決策的科學理性。沒有科學上可靠的風險評估，風險交流會成為流言、謠傳，風險管理也如同無源之水、無本之木，失去可依托的真實基礎。第二，可以降低環(huán)境污染的健康風險，減少個人的健康焦慮和社會不穩(wěn)定的根源。第三，可以加強環(huán)境與健康風險預防能力建設，通過連續(xù)監(jiān)測和不斷的科學研究，及時發(fā)現(xiàn)并消除潛在風險，避免環(huán)境公害病的發(fā)生。

5. 健全健康風險評估的管理體制。以美國為例，環(huán)保部門與衛(wèi)生部門分工合作，共同構成健康風險評估的管理體制。美國聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）下屬的研究與發(fā)展司(ORD)，是根據(jù)美國環(huán)境與健康風險評估和風險管理框架的要求，由美國聯(lián)邦環(huán)保局領導的綜合性跨學科工作機構，主要職責是進行健康風險評估，為將環(huán)境與健康風險管理納入各項環(huán)保政策的制定提供服務。環(huán)保部門（EPA）與衛(wèi)生部門各司其職： EPA 著眼于大范圍環(huán)境污染對人群健康的影響，衛(wèi)生服務部側重具體污染物（如室內化合劑）對人體健康的影響；EPA 偏重環(huán)境污染的風險評價和管理，衛(wèi)生服務部側重于相關疾病的預防和防治，以及對特定人群的健康保障； EPA 從事環(huán)境與健康研究的專家具有非常廣泛專業(yè)背景，包括生物、化學、生態(tài)、環(huán)境、醫(yī)學等， 而衛(wèi)生服務部的專家更多來自醫(yī)學領域；EPA 的研究內容多側重于人體和生態(tài)系統(tǒng)暴露于污染物的評估，特別是進行暴露污染物的遷移轉化以及對生物影響的暴露評價，而衛(wèi)生服務部則側重于環(huán)境污染所致疾病病理的形成以及疾病的預防與控制，負責針對不同的易感人群（如兒童、老人、婦女）和特殊群體（如軍人）的環(huán)境健康效應進行信息采集、登記等工作，并進行有針對性的研究，采取切實可行的預防措施。

三、中國相關法律制度的完善

1. 環(huán)境與健康制度起步。中國的環(huán)境與健康法律規(guī)制從2007 年制定的《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007—2015）》開始起步， 這些年來做了不少工作。從初步統(tǒng)計看，我國制定了4 個規(guī)范性文件，發(fā)布了10 項標準，開展了環(huán)境與健康的調查、監(jiān)測工作， 建立了環(huán)境與健康的信息系統(tǒng)， 發(fā)布了公民環(huán)境與健康的素養(yǎng)手冊，進行了公民環(huán)境與健康素養(yǎng)的調查，等等。這些工作表明環(huán)境與健康工作一直在往前推進。

2. 法律需求。需要確立以保障公眾健康為環(huán)境立法最高價值的法律理念，建立以風險管理為核心的健康風險評估制度等體制機制，確立有法律技術支持的環(huán)境標準體系，明確利用信息技術實現(xiàn)執(zhí)法手段現(xiàn)代化，在環(huán)境責任追究與賠償制度體系方面，完善因果關系判斷規(guī)則、司法鑒定技術等。

但是，現(xiàn)有工作離理想的狀態(tài)還有很遠的距離。第一個方面是，環(huán)境與健康法律制度建設方面還比較滯后，環(huán)境與健康風險監(jiān)管理念缺失，還未確立保障公眾健康優(yōu)先的價值觀念，保障環(huán)境與健康的法律制度缺失，環(huán)境與健康標準體系建設滯后。第二個方面是，環(huán)境與健康治理體系尚未建立。環(huán)境與健康監(jiān)管體制運行困難，國家層面工作體制尚未制度化，生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門以及相關部門的職責分工與合作不是很順暢，也不是很緊密，省級以下的問題更為突出?，F(xiàn)有管理手段還不能適應風險管理的要求，管理模式難以有效提示風險，規(guī)劃作用也比較薄弱， 環(huán)境評價缺乏健康風險的評價內容，監(jiān)測機制和信息機制比較落后，缺乏科學決策、考評、問責機制。公眾的參與度嚴重不足， 信息共享、信息公開、信息溝通等方面都非常薄弱，公眾的參與平臺、參與機制和參與能力也不足。第三個方面是，環(huán)境與健康事件處理缺乏有效技術保障。一是因果關系判定的規(guī)則與方法還不夠完善，二是鑒定機構和鑒定能力難以滿足實踐需求。

我們非常希望下一步能夠加快制度完善的步伐。首先是轉變觀念，確立環(huán)境與健康風險預防原則，將環(huán)境法提升到風險預防法的階段；第二是完善環(huán)境與健康立法體系，制定專門的環(huán)境與健康法；第三是完善環(huán)境與健康治理體制機制，強化政府環(huán)境與健康職能及管理體制，在中央層面升級現(xiàn)行國家環(huán)境與健康領導小組，賦予生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與健康綜合管理職權，在地方層面， 健全省、市級環(huán)境與健康機構或人員，明確各協(xié)同部門職責、共同承擔責任，建立環(huán)境與健康政府績效考核和問責機制；第四是構建環(huán)境健康風險規(guī)制法律技術與支持體系，完善環(huán)境與健康全過程保障機制，健全風險管理信息系統(tǒng)。

我相信，經(jīng)過努力，我們一定能夠建立適合中國國情的環(huán)境與健康法律制度，為人民的健康、為人類可持續(xù)發(fā)展貢獻中國的法律智慧。

（來源：《中國生態(tài)文明》雜志）