全國“兩會(huì)”時(shí)間一到，也是呂忠梅這一年忙碌的開始。

現(xiàn)任第十三屆全國政協(xié)常委、全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任的呂忠梅已在全國“兩會(huì)”上建言長江立法17載。

2018年，十三屆全國人大常委會(huì)將《長江保護(hù)法》列入一類立法計(jì)劃，并啟動(dòng)了立法工作?！堕L江保護(hù)法》將是我國首部國家層面的流域性法律。

作為《長江流域立法研究》國家社科基金重大課題的首席專家，呂忠梅和她的團(tuán)隊(duì)從上世紀(jì)90年代就啟動(dòng)了長江水資源保護(hù)立法的調(diào)研，為此他們走遍了沿江各省、各部門，了解長江流域面臨的問題，也整理分析了十幾個(gè)國家的流域立法資料并專門派人到歐洲進(jìn)行流域立法研究。

他們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有法律授權(quán)下，長江流域管理體制上“九龍治水”、條塊分割與各自為政是現(xiàn)實(shí)的存在。在中國，能否建立協(xié)同型管理體制是立法成功與否的關(guān)鍵。諸多國家的流域立法實(shí)踐表明，流域管理體制并沒有統(tǒng)一模式，但協(xié)同性是核心。長江保護(hù)立法必須在把握長江流域特性的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以建設(shè)高質(zhì)量的長江經(jīng)濟(jì)帶為目標(biāo)進(jìn)行體制設(shè)計(jì)。

“這恰恰是流域立法的復(fù)雜性，”呂忠梅在“兩會(huì)”期間接受記者專訪時(shí)說，長江保護(hù)立法應(yīng)摒棄就保護(hù)談保護(hù)或者將環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)制度“搬家”的簡單思維，突破利益固化藩籬、破除體制機(jī)制障礙，以整體性思維制定綜合性的《長江保護(hù)法》。

流域立法“沒有統(tǒng)一的模式才是規(guī)律”

“兩會(huì)”前，呂忠梅已向全國人大環(huán)資委提交了一份完整的《長江保護(hù)法草案（專家建議稿）》，這份建議稿以“生態(tài)修復(fù)優(yōu)先、保障水安全、公平配置流域水資源、促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展”為立法原則，由“總則——流域監(jiān)督管理體制——流域水安全保障——流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)——流域水污染防治——流域可持續(xù)開發(fā)與利用——流域執(zhí)法保障——法律責(zé)任”八章一百五十余個(gè)條文構(gòu)成。

在建議稿中，呂忠梅及其團(tuán)隊(duì)專門針對(duì)長江流域特有問題，設(shè)計(jì)了只適用于長江流域的協(xié)調(diào)開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)制度，這些制度以長江流域生態(tài)承載力為“紅線”、以保障流域生態(tài)安全為“底線”，比如控制性水庫群統(tǒng)一調(diào)度、河湖空間用途管制等專門制度。

“這些制度不能完全適用于黃河流域、也不適用于珠江流域?！眳沃颐氛f。

為了給長江立“良法”，呂忠梅的團(tuán)隊(duì)收集整理了世界上有大流域立法的十幾個(gè)國家的相關(guān)立法并進(jìn)行了比較研究。為更好了解不同國家流域立法產(chǎn)生的背景以及實(shí)施情況，團(tuán)隊(duì)成員專門赴歐洲開展對(duì)歐盟國家及荷蘭的相關(guān)立法研究。

一開始，他們抱著尋找流域立法“普遍規(guī)律”、發(fā)現(xiàn)“通行模式”的希望去進(jìn)行研究，亦或能夠找到不同國家相似的立法模式。
可對(duì)十幾個(gè)國家的流域立法研究的結(jié)果，他們并沒有找到流域立法的多少“共性”，而是發(fā)現(xiàn)，越是成功實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)的流域立法，越是與本國的國情、與流域特性、與法律傳統(tǒng)結(jié)合緊密?！皼]有統(tǒng)一的立法模式才是規(guī)律，但所有的流域立法都以建立流域體制、流域制度，解決流域特殊問題為核心”。

法國的塞納河流域、美國的田納西和五大湖、歐盟的萊茵河和多瑙河等是大流域立法中比較成功的代表，美國的密西西比流域立法以失敗告終，這些成功與失敗以及原因也為團(tuán)隊(duì)的深入提供了極好的借鑒……

呂忠梅覺得，于他們而言，更有意義的是他們了解到這些流域立法為什么成功、為什么失敗，為什么不同國家在遭遇幾乎相同的流域問題時(shí)卻選擇了不同的治理模式、不同的法律制度?！安煌卫砟Ｊ?、制度體系都與這個(gè)國家的政治體制、國家治理方式、流域特性緊密結(jié)合，體現(xiàn)本國特色。這也告訴我們要研究長江流域立法，必須更加清楚的理解和了解中國國情、長江“水情”、社會(huì)“民情”，做中國特色的長江保護(hù)法，而不是簡單的移植別國體制和法律制度?！?/p>

要理順三種權(quán)力之間的關(guān)系

長江”病了“，目前，長江流域的整體性保護(hù)不足，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)加劇，水污染物排放量大，資源開發(fā)和保護(hù)的矛盾突出，長江生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重透支。

不僅如此，3月4日晚9時(shí)許，呂忠梅剛回到駐地便開始給記者細(xì)數(shù)長江流域管理權(quán)現(xiàn)狀，長江流域面臨的問題，呂忠梅全記在腦子里了：

根據(jù)現(xiàn)有法律授權(quán)，長江流域涉水管理權(quán)分屬中央15個(gè)部委、76項(xiàng)職能，在地方分屬19個(gè)省級(jí)政府、100多項(xiàng)職能。

在流域管理與區(qū)域管理方面，流域機(jī)構(gòu)與區(qū)域水行政管理部門職責(zé)不明；地方省、市、縣各級(jí)水行政主管部門也缺乏明確的事權(quán)劃分。中央層面，長江流域涉水管理部門職責(zé)交叉重疊和職責(zé)不明現(xiàn)象并存，事權(quán)界定不清晰。導(dǎo)致規(guī)劃編制無法協(xié)調(diào)，流域水資源利用與水污染防治的割裂與矛盾，水工程管理與水量調(diào)度困難，長江水道、航道交叉管理，長江流域管理重大事項(xiàng)存在空白。

在她看來，長江保護(hù)立法正是要解決這些問題——通過立法重新界定利益邊界，建立協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的規(guī)則。

“簡單說，就是要理順政府權(quán)力和政府權(quán)力之間的關(guān)系、市場(chǎng)主體之間權(quán)利的關(guān)系、權(quán)力和權(quán)利之間的關(guān)系?！眳沃颐氛f。

要理順這三種權(quán)力（利）之間的關(guān)系，必須對(duì)權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)狀進(jìn)行大量實(shí)地訪談?wù){(diào)研。

“調(diào)研過程中，每個(gè)部門站在自己的立場(chǎng)都有很強(qiáng)的說服力，如果部門色彩很濃時(shí)你會(huì)怎么辦？”

“我就想辦法走開了！”面對(duì)記者的提問，呂忠梅笑了笑，但很認(rèn)真地回答，“我真的就走開了?！?/p>

作為學(xué)者，呂忠梅認(rèn)為研究者的立場(chǎng)必須中立，不能為部門利益、也不能有個(gè)人私心，而是要站在公共利益的立場(chǎng)、為保護(hù)長江流域進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

并非“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”

2003年當(dāng)選第十屆全國人大代表時(shí)，呂忠梅就領(lǐng)銜30名全國人大代表提出了“關(guān)于制定《長江法》的議案”。2017年，作為第十二屆全國人大代表履職的最后一年，她再次領(lǐng)銜30多名人大代表向全國人大提交了“關(guān)于制定《長江法》的議案”并附上了《長江法立法框架專家建議稿》，明確建議將《長江法》的制定列入第十三屆全國人大常委會(huì)立法計(jì)劃。

呂忠梅欣喜的看到，2018年，十三屆全國人大常委會(huì)將《長江保護(hù)法》列入一類立法計(jì)劃，并啟動(dòng)了立法工作。由全國人大環(huán)資委、法工委和國務(wù)院各部門、最高法、最高檢共同組成的《長江保護(hù)法》立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，制定并通過了《長江保護(hù)法》的立法工作方案，這意味著，為長江流域立法進(jìn)入了“快車道”。
3月9日，全國人大環(huán)資委委員程立峰在答記者問時(shí)表示，將抓緊開展法律草案的起草工作，力爭按期完成向全國人大常委會(huì)提請(qǐng)審議的工作任務(wù)。

呂忠梅認(rèn)為，列入立法計(jì)劃并不意味著已經(jīng)解決了長江流域立法的法理問題。為保護(hù)長江應(yīng)該立什么樣的法以及如何為保護(hù)長江立法，各方存在著從立法指導(dǎo)思想到制度體系構(gòu)建上的分歧。

“為長江立法絕非簡單的賦予管理權(quán)問題，也不能‘頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳’，立法要解決的根本問題是建立不同利益的協(xié)調(diào)平衡機(jī)制，通過法律調(diào)整盡可能的把各種有沖突的利益進(jìn)行排序，形成協(xié)調(diào)穩(wěn)定的社會(huì)秩序?！彼忉屨f，長江保護(hù)法要摒棄就保護(hù)談保護(hù)，就政府部門職責(zé)去談立法，而是應(yīng)充分考慮長江流域保護(hù)所涉及的各種利益訴求、統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，采用綜合立法模式。

在今年政協(xié)會(huì)上提交的有關(guān)長江保護(hù)立法的提案中，呂忠梅建議長江保護(hù)法應(yīng)以“維護(hù)健康長江，促進(jìn)人水和諧”為基本宗旨，優(yōu)化流域水資源配置格局，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度，提高區(qū)域水資源保障能力，促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，推動(dòng)長江流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

她同時(shí)還提出，應(yīng)統(tǒng)籌長江流域治理、開發(fā)、保護(hù)、管理需求，充分發(fā)揮綜合利用效益，保障流域防洪安全、供水安全、能源安全、生態(tài)安全與航運(yùn)安全。