環(huán)評管準入，許可管排污，執(zhí)法管落實，是固定污染源協(xié)同管理的主線。今年的工作重點是清理整頓，也就是執(zhí)法。為了加快推進排污許可制落實，現(xiàn)階段要抓住三個執(zhí)法重點。

對固定污染源的全覆蓋，是排污許可改革的內在要求，也是現(xiàn)階段環(huán)保部門落實排污許可制度的重點。

如何實現(xiàn)全覆蓋？《控制污染物排放許可制實施方案》明確， 按行業(yè)分步實現(xiàn)對固定污染源的全覆蓋，2020 年全國基本完成核發(fā)。之后環(huán)保部發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017 年版）》，對82 個行業(yè)和通用工序的許可證核發(fā)時限作了明確部署。要實現(xiàn)全覆蓋，就要嚴格按照有關部署，對名錄內的所有排污單位在規(guī)定時限內應發(fā)盡發(fā)。

排污許可證作為一項行政許可，只能是排污單位主動申請， 政府依申請和承諾作出許可，這個先后順序不能顛倒。要實現(xiàn)全覆蓋，首先需要應核發(fā)的所有排污單位在規(guī)定時限內主動申請。然而，從目前已經核發(fā)的幾個行業(yè)的情況看，很多違規(guī)企業(yè)和項目不符合許可證核發(fā)的資格，大多選擇繼續(xù)無證排污，即便有主動申請的，地方環(huán)保部門也不能輕易核發(fā)。

《排污許可管理辦法（ 試行）》，為這些問題設計了出口， 對沒有通過環(huán)評審批等違規(guī)情況的企業(yè)和項目專門作了發(fā)放規(guī)定： 排污單位如果承諾在最長不超過一年的時間內做出改正并提交改正方案，地方環(huán)保部門可以向其核發(fā)許可證。這一規(guī)定給違規(guī)企業(yè)提供了合法持證排污的機會， 同時也需要企業(yè)承擔相應的改正和罰款的成本。

政策的有效落實除了依靠科學的制度設計，還需要執(zhí)行者的有膽有識。環(huán)境保護部原環(huán)境監(jiān)察局副局長汪冬青提出，環(huán)保部門現(xiàn)階段的執(zhí)法重點首先是，抓有證和沒證的區(qū)別，嚴厲打擊無證排污，避免讓有證的吃虧，無證的繼續(xù)鉆空子，以執(zhí)法促落實。

具體說來，就是要集中力量對造紙、水泥等十幾個行業(yè)中已經過了核發(fā)時限卻還在無證排污的企業(yè)，依法嚴懲重罰，讓企業(yè)的無證排污成本遠遠高于改正成本，刺激更多違規(guī)企業(yè)和項目主動改正，主動申領許可證。

現(xiàn)有法律法規(guī)中，有充足的執(zhí)法依據(jù)，來支持對無證排污的嚴懲重罰。

《排污許可管理辦法（試行）》有明確處罰規(guī)定：依法應當申請排污許可證但未申請的排污單位， 依據(jù)《大氣污染防治法》《水污染防治法》的規(guī)定，責令改正或者責令限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。

《環(huán)境保護法》也有明確處罰規(guī)定：對未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的單位，可將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。

執(zhí)法單位還應當充分運用《環(huán)境保護法》按日連續(xù)處罰的規(guī)定， 讓企業(yè)不堪無證排污之重負。

對無證排污的重點執(zhí)法，不但有利于清理已核發(fā)行業(yè)，也會對接下來須核發(fā)的其他行業(yè)起到促進作用，讓之后的核發(fā)工作更順利。

只有主體責任落實了，排污許可制度才算真正落實。

有人比喻說，過去的環(huán)境執(zhí)法好像貓捉老鼠的關系，環(huán)保部門責任被無限放大，排污單位被動消極，主體責任不落實、問責錯位等問題普遍存在。環(huán)境保護部原環(huán)境監(jiān)察局副局長汪冬青認為，問題的根本在于，我們的執(zhí)法和管理制度的設計，是以假設監(jiān)管對象故意違法為基礎的。

排污許可制度的落實，是改變這一局面的契機。汪冬青提出， 許可制度本質上要求我們轉變環(huán)境管理和執(zhí)法理念，首先相信企業(yè)是守法的，在此基礎上開展監(jiān)管執(zhí)法，建立以信任為基礎的契約關系，將對立轉化為合力，共同承擔改善環(huán)境的責任。

如果沒有深刻領會排污許可制度的理念轉變，依然沿著“有罪推定”的老思路，就可能將工作重心放在許可證填報信息的收集、現(xiàn)場勘驗上，模糊了排污許可證本應該傳達給排污單位的理念和要求，直接影響了排污單位對申請持有排污許可證需要承擔的責任和義務的理解。

落實主體責任是排污許可制度改革的應有之義?！杜盼墼S可管理辦法（試行）》細化了排污單位的法律責任，在申請核發(fā)階段，排污單位自行申報，并且應當承諾申請材料是完整、真實和合法的；環(huán)保部門只須對材料的完整性、規(guī)范性進行審查。在證后監(jiān)管中，排污單位自行監(jiān)測， 對提交的臺賬記錄、監(jiān)測數(shù)據(jù)和執(zhí)行報告的真實性、完整性負責， 承諾按證排污，并依法依證進行信息公開；環(huán)保部門則根據(jù)排污單位信用記錄，制定執(zhí)法重點和檢查頻次，對排污單位的排污許可證執(zhí)行情況進行檢查。

制度非常明確，排污單位既是排污的主體、申領的主體，也是監(jiān)管的主體、責任的主體。這不僅需要環(huán)保部門轉變思路，也需要在排污許可制度推進的各個環(huán)節(jié)進行引導，讓企業(yè)同樣轉變思路，強化主體意識，從被動管理轉為主動自我監(jiān)管，承諾守法并自證守法。

落實企業(yè)主體責任也需要環(huán)保部門的作為。環(huán)保部門要對主動守法基礎上的執(zhí)法抓對重點， 根據(jù)排污單位的信用記錄，制定執(zhí)法重點和檢查頻次，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違反承諾和許可證事項的行為，則從重處罰。同時要將企業(yè)的違法違規(guī)情況公布在全國排污許可證管理信息平臺上，對信用記錄不良的企業(yè)提高檢查頻次， 加重執(zhí)法力度。

對不履行自行監(jiān)測義務的， 《排污許可管理辦法（試行）》有明確的處罰規(guī)定，未按規(guī)定自行監(jiān)測的，未保存原始監(jiān)測記錄的，未按規(guī)定安裝自動監(jiān)測設備的，未與環(huán)保部門監(jiān)控設備聯(lián)網的，未保證監(jiān)測設備正常運行的， 依法責令改正， 處二萬元以上二十萬元以下的罰款；拒不改正的，依法責令停產整治。

對不按證排污的，《排污許可管理辦法（試行）》明確，超標排放或者超總量控制指標排放的，篡改或者偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的、以各種手段逃避監(jiān)測和現(xiàn)場檢查的，依法責令改正或者責令限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。

還有一種情況是，歷史遺留的違規(guī)企業(yè)和項目，承諾改正并領取了排污許可證的，在最長不超過一年的改正期后，仍不符合許可條件的，依法提出建議，報有批準權的人民政府批準責令停業(yè)、關閉，并注銷排污許可證。

從重處罰的目的當然不是讓企業(yè)關門和吊銷許可證，而是讓企業(yè)為違背承諾的行為付出高昂代價，并形成威懾，強化落實主體責任，建立“企業(yè)承諾守法+ 違法從重處罰”的監(jiān)管執(zhí)法模式， 逐步實現(xiàn)排污許可證的有效監(jiān)管、高效監(jiān)管。

排污許可制度能否落實，關鍵看能否實現(xiàn)有效監(jiān)管。

在開展了幾個行業(yè)的許可證核發(fā)工作后，很多地方環(huán)保部門反映，執(zhí)法人員不足、行業(yè)知識欠缺等問題越發(fā)明顯。環(huán)境保護部原環(huán)境監(jiān)察局副局長汪冬青認為，如果延續(xù)傳統(tǒng)執(zhí)法的思路和方法，既查不盡，也查不明白， 會讓基層執(zhí)法之路越走越窄，甚至會導致更多人因執(zhí)法不到位而被問責追責。

汪冬青提出，環(huán)保部門需要轉變思路和策略，在信任企業(yè)主動守法的基礎上，注重對形式的監(jiān)管執(zhí)法，通過形式和環(huán)節(jié)推動制度落實。

汪冬青認為，排污許可制度的實施形式，包括自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開， 本身就承載了排污許可制度的精神，這幾個關鍵環(huán)節(jié)抓住了，制度也就基本上軌道了。

在核發(fā)階段，主要對申請材料的完整性、規(guī)范性進行形式審查，不增加不必要的執(zhí)法。

現(xiàn)階段的證后監(jiān)管，重點檢查排污許可證規(guī)定的許可事項的實施情況。首先要注重對形式的檢查，包括是否按規(guī)定自行監(jiān)測， 是否保存監(jiān)測數(shù)據(jù)，是否建立臺賬，是否按規(guī)定提交執(zhí)行報告、信息是否公開等。然后再以企業(yè)自行監(jiān)測結果為主要依據(jù)，核查臺賬記錄和執(zhí)行報告。這樣，監(jiān)管的核心就基本抓住了。

在火電、造紙行業(yè)的核發(fā)工作基本完成后，環(huán)保部組織開展了對這兩個行業(yè)的執(zhí)法檢查工作， 部署了三項任務：打擊無證排污， 檢查是否自行監(jiān)測，依據(jù)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)檢查排放濃度是否達標。地方環(huán)保部門應當充分領會這種部署的智慧和精神。

注重對形式的監(jiān)管執(zhí)法， 也符合強化企業(yè)主體責任的精神， 給企業(yè)主動守法、自我監(jiān)管、主動改正的空間?！杜盼墼S可管理辦法（試行）》規(guī)定， 發(fā)生超標排放， 如果排污單位及時報告環(huán)保部門， 且主動采取措施消除或者減輕危害， 并在臺賬和執(zhí)行報告中進行記錄， 應當從輕處罰。

注重對形式的監(jiān)管執(zhí)法，絕不等于流于形式，而是要在系統(tǒng)、規(guī)范的監(jiān)管框架下，進行高效的監(jiān)管執(zhí)法。德國的做法是，政府制定了簡明扼要又清晰的操作規(guī)范，執(zhí)法人員只需要照章辦事， 不需要深刻理解行業(yè)的復雜技術知識就可以操作，也沒有模糊地帶或者很大的自由裁量空間。最關鍵的工具是檢查單和執(zhí)行計劃， 檢查之后也有統(tǒng)一規(guī)范的檢查報告。這種設計讓監(jiān)管執(zhí)法更規(guī)范、高效。

建立系統(tǒng)、規(guī)范、高效的監(jiān)管體系，有賴于法律法規(guī)的完善， 有賴于制度的精細化設計，有賴于信息化的建設，還有賴于公眾參與，確非一日之功?，F(xiàn)階段的任務是，抓住執(zhí)法重點，以執(zhí)法促落實，逐步營造排污者如實申報、監(jiān)管者陽光執(zhí)法、社會共同監(jiān)督的環(huán)境治理氛圍，為改善環(huán)境質量奠定基礎。

（來源：《中國生態(tài)文明》雜志）