一、為什么土壤污染防治要強調(diào)風(fēng)險管控？

“土生萬物”，土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是陸生生物的棲息地。土壤的形成大概需要幾百年到上千年。

依據(jù)《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤法》），土壤污染是指因人為因素導(dǎo)致某種物質(zhì)進入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。重金屬在一定自然條件下具有較高的背景濃度，這種天然的高背景濃度意味著即使超標(biāo)也不代表有污染。

土壤污染具有與大氣和水污染不同的一些特點。一是累積性，一旦污染容易在土壤中不斷累積。二是不均質(zhì)性，土壤點位超標(biāo)率并不代表面積超標(biāo)率。三是隱蔽性，由此導(dǎo)致土壤污染狀況調(diào)查具有不確定性，土壤修復(fù)工作對這種客觀的不確定性要有所準(zhǔn)備。

土壤污染風(fēng)險的形成需要同時具備超標(biāo)- 途徑- 受體（比如人）三要素。土壤有污染并不一定有風(fēng)險，如沒有接觸途徑，則不形成風(fēng)險。土壤種類繁多，同一污染物在不同土壤中對受體的風(fēng)險不一樣。如鎘在堿性土壤中活性低，農(nóng)作物超標(biāo)風(fēng)險相對也低。土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)不是用于達標(biāo)判定，而是用于風(fēng)險篩查。低于土壤污染風(fēng)險篩選值時，一般情況下，風(fēng)險可以忽略；超過風(fēng)險篩選值時，是否存在風(fēng)險， 需要進一步調(diào)查并評估。

因此，土壤污染防治應(yīng)當(dāng)堅持風(fēng)險管控的原則。采取消除或減少土壤污染物的修復(fù)措施可以防控風(fēng)險。在徹底消除污染不具有經(jīng)濟技術(shù)可行性的情形下，采取阻隔等切斷或控制污染源和受體之間暴露途徑的措施，也可以防控風(fēng)險，這類似于在無法消除紫外線的情況下，抹防曬霜阻隔紫外線可以實現(xiàn)對皮膚（受體）的保護。對于農(nóng)用地而言，針對受體，可采取改種低累積（即對污染物富集能力弱）的農(nóng)作物或品種，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險，或退耕還林還草、禁止種植食用農(nóng)產(chǎn)品，實現(xiàn)農(nóng)用地的安全利用。

二、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)取得了哪些成效？

當(dāng)前，土壤污染防治法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系和工作機制基本構(gòu)建，全國土壤環(huán)境風(fēng)險管控進一步強化， 耕地周邊工礦污染源得到有力整治，建設(shè)用地人居環(huán)境風(fēng)險聯(lián)合監(jiān)管機制逐步形成，土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保持總體穩(wěn)定，凈土保衛(wèi)戰(zhàn)取得積極成效。

一是健全和完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系?！锻寥婪ā酚?019 年1 月1 日正式實施。生態(tài)環(huán)境部出臺了污染地塊、農(nóng)用地、工礦用地土壤環(huán)境管理辦法三個部門規(guī)章，制修訂農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)等國家標(biāo)準(zhǔn)及一系列技術(shù)規(guī)范。

二是扎實推進全國土壤污染狀況詳查等基礎(chǔ)工作。這為土壤污染風(fēng)險管控奠定堅實基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部初步建成國家土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，基本實現(xiàn)所有土壤類型、縣域和主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地全覆蓋。與10 個部委簽署數(shù)據(jù)資源共享協(xié)議，共同建立全國土壤環(huán)境信息平臺。

三是推動農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控。配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分試點，印發(fā)《關(guān)于進一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》，全國多數(shù)省（區(qū)、市）編制了受污染耕地安全利用方案。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織在部分省份開展了受污染耕地安全利用試點和特定農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)調(diào)整區(qū)劃定試點。

四是強化人居環(huán)境風(fēng)險防范。建立建設(shè)用地土壤污染調(diào)查評估制度，多數(shù)省份已公布建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄。部署應(yīng)用全國污染地塊信息系統(tǒng)，實現(xiàn)污染地塊信息從國家到基層多部門共享。全國絕大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基本建立污染地塊準(zhǔn)入管理機制，各地自然資源等部門從用地批準(zhǔn)或規(guī)劃許可等方面入手，積極探索污染地塊用地準(zhǔn)入管理的具體辦法。

五是切實強化污染源頭管控。生態(tài)環(huán)境部組織會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門部署開展涉鎘等重金屬重點行業(yè)企業(yè)排查整治三年行動，切斷了污染物進入農(nóng)田的鏈條。全國31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市） 和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)布土壤環(huán)境重點監(jiān)管企業(yè)名單，共計一萬余家；完善重點行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，依法推進在排污許可證核發(fā)中納入土壤污染防治相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。

六是深入開展土壤污染綜合防治試點示范。積極推進土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)，浙江臺州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關(guān)、廣西河池、貴州銅仁6 個先行區(qū)在土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險管控、治理修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面先行先試，探索經(jīng)驗。指導(dǎo)各地實施土壤污染治理與修復(fù)試點項目，初步形成一批易推廣、成本低、效果好的技術(shù)模式。比如在污染源頭預(yù)防方面，我們在浙江臺州一個電鍍園區(qū)調(diào)研時看到，園區(qū)內(nèi)企業(yè)所有的生產(chǎn)設(shè)施、污水處理設(shè)施、管網(wǎng)都是懸空設(shè)計的。這樣的設(shè)計和建設(shè)，基本上就不會產(chǎn)生土壤污染了， 因為只要有“跑冒滴漏”，都會第一時間發(fā)現(xiàn)。再比如在污染耕地安全利用方面，我們在廣西河池調(diào)研時了解到，當(dāng)?shù)亟Y(jié)合種桑養(yǎng)蠶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將600 余畝重污染耕地改種桑樹，實現(xiàn)了農(nóng)用地的安全利用等等。

三、企業(yè)如何有效降低土壤污染風(fēng)險？

土壤一旦污染，治理修復(fù)成本很高，對企業(yè)是沉重負(fù)擔(dān)。那么企業(yè)如何有效降低土壤污染污染風(fēng)險？

首先，強化土壤污染預(yù)防?！邦A(yù)防為主”是土壤污染防治的第一原則。《土壤污染防治法》要求生產(chǎn)、使用、貯存、運輸、回收、處置、排放有毒有害物質(zhì)的單位和個人，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚散，避免土壤受到污染。我們在地方調(diào)研時了解到，一些重污染行業(yè)企業(yè)（化工、電鍍等），對污水等各種管道和生產(chǎn)設(shè)施采用架空方式設(shè)計和建設(shè)，對可能存在土壤污染隱患的區(qū)域，如原材料或固體廢物存放區(qū)域，采取多級防滲防泄露措施。這樣就可以從源頭上最大限度降低對土壤污染的風(fēng)險。

二是依法開展土壤污染隱患排查和監(jiān)測。《土壤污染防治法》要求土壤污染重點監(jiān)管單位建立土壤污染隱患排查制度，保證持續(xù)有效防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚散；制定、實施自行監(jiān)測方案。隱患排查和監(jiān)測，目的是及時發(fā)現(xiàn)土壤污染或污染隱患。一旦發(fā)現(xiàn)問題，及早采取措施防控，防止污染擴散和加重，則可以大大降低后期治理修復(fù)成本。這就類似于看病，小病早發(fā)現(xiàn)早治療，可以防止拖成大病。

三是注重設(shè)施設(shè)備拆除的污染防治。企業(yè)事業(yè)單位拆除設(shè)施、設(shè)備或者建筑物、構(gòu)筑物的，要防止不當(dāng)操作造成遺留物料等泄露等造成土壤污染。特別是土壤污染重點監(jiān)管單位拆除設(shè)施、設(shè)備或者建筑物、構(gòu)筑物的，應(yīng)當(dāng)制定包括應(yīng)急措施在內(nèi)的土壤污染防治工作方案，報地方人民政府生態(tài)環(huán)境、工業(yè)和信息化主管部門備案并實施。

最后，減少可能產(chǎn)生土壤污染責(zé)任人認(rèn)定糾紛的風(fēng)險。《土壤污染防治法》明確要求土壤污染重點監(jiān)管單位生產(chǎn)經(jīng)營用地的用途變更或者在其土地使用權(quán)收回、轉(zhuǎn)讓前，應(yīng)當(dāng)由土地使用權(quán)人按照規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查。土壤污染狀況調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)作為不動產(chǎn)登記資料送交地方人民政府不動產(chǎn)登記機構(gòu)，并報地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案。對于土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)。因此，建議擬取得建設(shè)用地使用權(quán)的單位或者個人在取得建設(shè)用地使用權(quán)前，可以向相關(guān)單位了解該地塊土壤污染狀況，減少可能產(chǎn)生土壤污染責(zé)任人認(rèn)定糾紛的風(fēng)險。

四、小結(jié)

從國內(nèi)外實踐來看，土壤污染的形成非一朝一夕，問題的解決也不可能一蹴而就。我們要充分認(rèn)識土壤污染防治工作的緊迫性、長期性、艱巨性、復(fù)雜性，既要做好打攻堅戰(zhàn)的準(zhǔn)備，更要具備打持久戰(zhàn)的耐心。

下一步，生態(tài)環(huán)境部將會同有關(guān)部門，加大力度，協(xié)調(diào)督促各部門和地方人民政府抓緊推進重點工作，確?！巴潦畻l”目標(biāo)任務(wù)如期實現(xiàn)；同時，積極謀劃“十四五”土壤污染防治工作，做好頂層設(shè)計。

（鐘斌，生態(tài)環(huán)境部土壤生態(tài)環(huán)境司副司長。本文根據(jù)作者在2019 年11 月舉行的中國生態(tài)文明論壇十堰年會保衛(wèi)凈土·土壤修復(fù)論壇上的演講整理，內(nèi)容已經(jīng)本人審閱）