一、為什么土壤污染防治要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管控？

“土生萬(wàn)物”，土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是陸生生物的棲息地。土壤的形成大概需要幾百年到上千年。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土壤法》），土壤污染是指因人為因素導(dǎo)致某種物質(zhì)進(jìn)入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。重金屬在一定自然條件下具有較高的背景濃度，這種天然的高背景濃度意味著即使超標(biāo)也不代表有污染。

土壤污染具有與大氣和水污染不同的一些特點(diǎn)。一是累積性，一旦污染容易在土壤中不斷累積。二是不均質(zhì)性，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率并不代表面積超標(biāo)率。三是隱蔽性，由此導(dǎo)致土壤污染狀況調(diào)查具有不確定性，土壤修復(fù)工作對(duì)這種客觀的不確定性要有所準(zhǔn)備。

土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的形成需要同時(shí)具備超標(biāo)- 途徑- 受體（比如人）三要素。土壤有污染并不一定有風(fēng)險(xiǎn)，如沒(méi)有接觸途徑，則不形成風(fēng)險(xiǎn)。土壤種類(lèi)繁多，同一污染物在不同土壤中對(duì)受體的風(fēng)險(xiǎn)不一樣。如鎘在堿性土壤中活性低，農(nóng)作物超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)也低。土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)不是用于達(dá)標(biāo)判定，而是用于風(fēng)險(xiǎn)篩查。低于土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值時(shí)，一般情況下，風(fēng)險(xiǎn)可以忽略；超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)篩選值時(shí)，是否存在風(fēng)險(xiǎn)， 需要進(jìn)一步調(diào)查并評(píng)估。

因此，土壤污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管控的原則。采取消除或減少土壤污染物的修復(fù)措施可以防控風(fēng)險(xiǎn)。在徹底消除污染不具有經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性的情形下，采取阻隔等切斷或控制污染源和受體之間暴露途徑的措施，也可以防控風(fēng)險(xiǎn)，這類(lèi)似于在無(wú)法消除紫外線的情況下，抹防曬霜阻隔紫外線可以實(shí)現(xiàn)對(duì)皮膚（受體）的保護(hù)。對(duì)于農(nóng)用地而言，針對(duì)受體，可采取改種低累積（即對(duì)污染物富集能力弱）的農(nóng)作物或品種，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，或退耕還林還草、禁止種植食用農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地的安全利用。

二、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)取得了哪些成效？

當(dāng)前，土壤污染防治法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系和工作機(jī)制基本構(gòu)建，全國(guó)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控進(jìn)一步強(qiáng)化， 耕地周邊工礦污染源得到有力整治，建設(shè)用地人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制逐步形成，土壤污染加重趨勢(shì)得到初步遏制，土壤生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保持總體穩(wěn)定，凈土保衛(wèi)戰(zhàn)取得積極成效。

一是健全和完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系?！锻寥婪ā酚?019 年1 月1 日正式實(shí)施。生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)了污染地塊、農(nóng)用地、工礦用地土壤環(huán)境管理辦法三個(gè)部門(mén)規(guī)章，制修訂農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及一系列技術(shù)規(guī)范。

二是扎實(shí)推進(jìn)全國(guó)土壤污染狀況詳查等基礎(chǔ)工作。這為土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部初步建成國(guó)家土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，基本實(shí)現(xiàn)所有土壤類(lèi)型、縣域和主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地全覆蓋。與10 個(gè)部委簽署數(shù)據(jù)資源共享協(xié)議，共同建立全國(guó)土壤環(huán)境信息平臺(tái)。

三是推動(dòng)農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控。配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開(kāi)展耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類(lèi)別劃分試點(diǎn)，印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》，全國(guó)多數(shù)省（區(qū)、市）編制了受污染耕地安全利用方案。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織在部分省份開(kāi)展了受污染耕地安全利用試點(diǎn)和特定農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)調(diào)整區(qū)劃定試點(diǎn)。

四是強(qiáng)化人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范。建立建設(shè)用地土壤污染調(diào)查評(píng)估制度，多數(shù)省份已公布建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄。部署應(yīng)用全國(guó)污染地塊信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)污染地塊信息從國(guó)家到基層多部門(mén)共享。全國(guó)絕大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基本建立污染地塊準(zhǔn)入管理機(jī)制，各地自然資源等部門(mén)從用地批準(zhǔn)或規(guī)劃許可等方面入手，積極探索污染地塊用地準(zhǔn)入管理的具體辦法。

五是切實(shí)強(qiáng)化污染源頭管控。生態(tài)環(huán)境部組織會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門(mén)部署開(kāi)展涉鎘等重金屬重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)排查整治三年行動(dòng)，切斷了污染物進(jìn)入農(nóng)田的鏈條。全國(guó)31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市） 和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)布土壤環(huán)境重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單，共計(jì)一萬(wàn)余家；完善重點(diǎn)行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，依法推進(jìn)在排污許可證核發(fā)中納入土壤污染防治相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。

六是深入開(kāi)展土壤污染綜合防治試點(diǎn)示范。積極推進(jìn)土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)，浙江臺(tái)州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關(guān)、廣西河池、貴州銅仁6 個(gè)先行區(qū)在土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面先行先試，探索經(jīng)驗(yàn)。指導(dǎo)各地實(shí)施土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目，初步形成一批易推廣、成本低、效果好的技術(shù)模式。比如在污染源頭預(yù)防方面，我們?cè)谡憬_(tái)州一個(gè)電鍍園區(qū)調(diào)研時(shí)看到，園區(qū)內(nèi)企業(yè)所有的生產(chǎn)設(shè)施、污水處理設(shè)施、管網(wǎng)都是懸空設(shè)計(jì)的。這樣的設(shè)計(jì)和建設(shè)，基本上就不會(huì)產(chǎn)生土壤污染了， 因?yàn)橹灰小芭苊暗温?，都?huì)第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)。再比如在污染耕地安全利用方面，我們?cè)趶V西河池調(diào)研時(shí)了解到，當(dāng)?shù)亟Y(jié)合種桑養(yǎng)蠶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將600 余畝重污染耕地改種桑樹(shù)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)用地的安全利用等等。

三、企業(yè)如何有效降低土壤污染風(fēng)險(xiǎn)？

土壤一旦污染，治理修復(fù)成本很高，對(duì)企業(yè)是沉重負(fù)擔(dān)。那么企業(yè)如何有效降低土壤污染污染風(fēng)險(xiǎn)？

首先，強(qiáng)化土壤污染預(yù)防。“預(yù)防為主”是土壤污染防治的第一原則。《土壤污染防治法》要求生產(chǎn)、使用、貯存、運(yùn)輸、回收、處置、排放有毒有害物質(zhì)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散，避免土壤受到污染。我們?cè)诘胤秸{(diào)研時(shí)了解到，一些重污染行業(yè)企業(yè)（化工、電鍍等），對(duì)污水等各種管道和生產(chǎn)設(shè)施采用架空方式設(shè)計(jì)和建設(shè)，對(duì)可能存在土壤污染隱患的區(qū)域，如原材料或固體廢物存放區(qū)域，采取多級(jí)防滲防泄露措施。這樣就可以從源頭上最大限度降低對(duì)土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)。

二是依法開(kāi)展土壤污染隱患排查和監(jiān)測(cè)?！锻寥牢廴痉乐畏ā芬笸寥牢廴局攸c(diǎn)監(jiān)管單位建立土壤污染隱患排查制度，保證持續(xù)有效防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散；制定、實(shí)施自行監(jiān)測(cè)方案。隱患排查和監(jiān)測(cè)，目的是及時(shí)發(fā)現(xiàn)土壤污染或污染隱患。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及早采取措施防控，防止污染擴(kuò)散和加重，則可以大大降低后期治理修復(fù)成本。這就類(lèi)似于看病，小病早發(fā)現(xiàn)早治療，可以防止拖成大病。

三是注重設(shè)施設(shè)備拆除的污染防治。企業(yè)事業(yè)單位拆除設(shè)施、設(shè)備或者建筑物、構(gòu)筑物的，要防止不當(dāng)操作造成遺留物料等泄露等造成土壤污染。特別是土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位拆除設(shè)施、設(shè)備或者建筑物、構(gòu)筑物的，應(yīng)當(dāng)制定包括應(yīng)急措施在內(nèi)的土壤污染防治工作方案，報(bào)地方人民政府生態(tài)環(huán)境、工業(yè)和信息化主管部門(mén)備案并實(shí)施。

最后，減少可能產(chǎn)生土壤污染責(zé)任人認(rèn)定糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。《土壤污染防治法》明確要求土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地的用途變更或者在其土地使用權(quán)收回、轉(zhuǎn)讓前，應(yīng)當(dāng)由土地使用權(quán)人按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查。土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為不動(dòng)產(chǎn)登記資料送交地方人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，并報(bào)地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)備案。對(duì)于土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。因此，建議擬取得建設(shè)用地使用權(quán)的單位或者個(gè)人在取得建設(shè)用地使用權(quán)前，可以向相關(guān)單位了解該地塊土壤污染狀況，減少可能產(chǎn)生土壤污染責(zé)任人認(rèn)定糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

四、小結(jié)

從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來(lái)看，土壤污染的形成非一朝一夕，問(wèn)題的解決也不可能一蹴而就。我們要充分認(rèn)識(shí)土壤污染防治工作的緊迫性、長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性，既要做好打攻堅(jiān)戰(zhàn)的準(zhǔn)備，更要具備打持久戰(zhàn)的耐心。

下一步，生態(tài)環(huán)境部將會(huì)同有關(guān)部門(mén)，加大力度，協(xié)調(diào)督促各部門(mén)和地方人民政府抓緊推進(jìn)重點(diǎn)工作，確?！巴潦畻l”目標(biāo)任務(wù)如期實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，積極謀劃“十四五”土壤污染防治工作，做好頂層設(shè)計(jì)。

（鐘斌，生態(tài)環(huán)境部土壤生態(tài)環(huán)境司副司長(zhǎng)。本文根據(jù)作者在2019 年11 月舉行的中國(guó)生態(tài)文明論壇十堰年會(huì)保衛(wèi)凈土·土壤修復(fù)論壇上的演講整理，內(nèi)容已經(jīng)本人審閱）