經過幾十年的快速工業(yè)化進程，我國積累了數(shù)量眾多的歷史遺留污染場地。第二次全國土地調查數(shù)據(jù)顯示，目前無法耕種的中、重度污染耕地面積高達5000萬畝。隨著新一輪城鎮(zhèn)化的推進，未來將有越來越多的被污染土地被納入生產、生活的用地范圍。如果不能得到有效的無害化處理和修復，將會對生態(tài)環(huán)境、公眾健康產生難以預料的負面作用，甚至會嚴重損害國家形象和社會穩(wěn)定。

在國外，歷史遺留污染場地治理責任承擔問題并不是一個新課題。由于國外一些國家工業(yè)化早于我國多年，已經經歷過歷史污染場地治理的階段，對污染場地的研究時間較長，既有深刻的教訓也積累了很多的寶貴經驗。考察發(fā)達國家在歷史污染場地治理方面的立法和執(zhí)法，美國超級基金法（為《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法（Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act）之簡稱》)最為著名，已成為世界各國環(huán)境立法和環(huán)境政策制定的重要借鑒。

一、環(huán)境事件，推動環(huán)境立法的動力

20世紀70年代中期，有毒、有害化學品等危險廢物污染問題成為美國最引人關注的環(huán)境問題之一，并由此引發(fā)了一系列嚴重危害當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境和公眾健康安全的環(huán)境事件。眾多公眾抗議事件中，以拉芙運河事件最為影響巨大。拉芙運河是紐約州尼亞加拉瀑布市的一處閑置土地，早在1942年到1953年間，胡克化學公司經當局批準將一段廢棄的拉芙運河當做垃圾填埋場傾倒了2萬噸有毒有害的化學廢物。1954年，這家公司以一美元的價格將包括填埋場在內的一片土地賣給了當?shù)亟逃瘑T會。在那里先是建立了一所小學，而后又有地產公司介入，最終建成一個能容納950多戶人家的住宅區(qū)。1976年，有居民開始抱怨室內尤其是地下室有化學異臭味，并有居民出現(xiàn)藥物灼傷、產婦流產、嬰兒畸形等異?，F(xiàn)象，接著在地下室、雨水收集管線及花園里更涌出黑色濃漿狀的有害廢棄物，甚至裝廢棄物的鐵桶隨著地面的沉降也暴露出來。

到了1978年，隨著媒體和社會組織的介入，事件已經發(fā)展成為一樁全美關注的丑聞，并且成為國會兩黨及政客博弈的焦點。時年4月，時任紐約衛(wèi)生局局長羅伯特·萬雷前往視察，但是政府并未拿出切實可行的解決方案。無奈，居民把聯(lián)邦環(huán)保局的代表扣為人質，要求白宮出面解決。居民的維權活動持續(xù)獲得媒體的一致支持，媒體發(fā)表文章譴責政府，呼吁政府公開相關環(huán)境信息和拿出解決方案。面對巨大的壓力，卡特總統(tǒng)頒布了聯(lián)邦緊急令，由聯(lián)邦政府和紐約州政府組織10個街區(qū)共950多戶居民暫時搬遷，并出巨資消除污染。居民也曾向法院提起民事訴訟，要求開發(fā)商，包括胡克公司賠償財產和健康損失。遺憾的是，因為缺乏法律依據(jù)，受害者的訴求當時并未獲得法院的支持。

拉芙運河事件的爆發(fā)，引發(fā)美國各界對歷史遺留污染威脅公眾健康的關注，也令全社會意識到現(xiàn)行環(huán)境法律體系的缺陷。民意認為，若污染者不承擔消除污染或環(huán)境修復的責任，轉而由政府兜底，實則是公眾來埋單，那顯然是有失公允，因此要求國會必須制定新的環(huán)境法律來應對這一挑戰(zhàn)，任何延遲和不作為都被認為是立法者的失職。 

二、超級基金法，打破常規(guī)順應民意

事實上，早在拉芙運河事件發(fā)生前，美國就出現(xiàn)了一些歷史遺留污染造成的公眾健康受損案例，只是因為規(guī)模較小未曾引起廣泛關注。雖然在《清潔水法》《資源保護與恢復法》以及《有毒物質控制法》中有些零散的規(guī)定，但是無法為清理歷史遺留污染場地和消除其對公眾健康的隱患提供有力的法律支持，尤其對那些法律生效前產生的污染問題的追責，更是束手無策。例如《清潔水法》規(guī)定了危險物質泄漏至水體時，船舶或設施所有人或經營人需履行告知義務，承擔污染清理和賠償?shù)呢熑巍５摲▋H對水體污染進行了規(guī)定，對于危險物質透過土壤擴散造成的水體污染，或因水體污染擴散導致的土壤污染，只能由聯(lián)邦法院通過司法解釋適用其責任條款才能進行歸責。而1976年頒布實施的《資源保護和恢復法》，雖然規(guī)定了固體廢物包括危險廢物在內的產生、處理、清運以及處置的聯(lián)邦管制措施，但對該法生效前由于危險廢物不當處置所引起的場地污染問題，并沒有提供相應的救濟途徑。

正因如此，在幾乎整個20世紀70年代，國會有4個立法小組在開展相關的立法工作。所涉議案包括：眾議院85號議案（名為《石油污染責任和賠償法》，在《清潔水法》的基礎上修改而成）、眾議院7020號議案（《危險廢物污染法》，在《固體垃圾處置法》的基礎上修改而成）、參議院1480號議案（《環(huán)境緊急反應法》）和參議院1341號議案（《石油、危險物質和危險廢棄物反應、責任和賠償法》，又稱卡特政府議案）。其中，前三個議案都已經完成了立法討論并進入審議程序，但因為利益集團的爭斗和缺乏廣泛的共識，沒有一個最終成為法律。

拉芙運河事件的爆發(fā)和政府處置不力以及隨后政府須承擔的數(shù)十億美元的沉重財政壓力，讓國會面臨失職的指責，迫使國會在1980年后半年加速了立法進程，最終在當年國會休會前，以《危險廢物污染法》為藍本，在吸收另外三個議案內容的基礎上，“拼湊”出《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》，并得以通過。因為該法提出設立“超級基金”來為污染去除或環(huán)境修復提供資金，故實踐中大家又稱該法為《超級基金法》。

所以，《超級基金法》的出臺很大程度上源于公眾的不滿和輿論的壓力，這也使得該法成為美國乃至全球環(huán)境法律中嚴刑峻法的典型。若沒有這些因素，或許以解決歷史遺留污染問題為宗旨的法律的出臺還要等上若干年；或許即使通過了類似的法律，但在責任的追究和給行政執(zhí)法機構——美國聯(lián)邦環(huán)保局——的授權方面也會遠不如《超級基金法》那樣有力和全面。

三、溯及既往，實行嚴格的、無限連帶的責任

超級基金法的執(zhí)法對象大多指向多年前已經發(fā)生的污染行為或事件，即前文所說的歷史遺留污染問題。在科學研究和環(huán)境立法尚不完備的時代，許多污染行為并沒有被人類所認識到或納入監(jiān)管范圍。也就是說，諸如胡克化學公司在拉芙運河傾倒危險廢物之類的舉動在當時并不被認為是違法行為，但多年之后法律又要溯及既往追究當年過失，這在講究程序正義高于一切的美國可想而知會面臨多大的困難。何況，許多當年的污染者可能根本就不復存在。正因為如此，如何設計污染責任的追溯成為超級基金法立法的核心。

拉芙運河事件所形成的對污染有如“過街老鼠人人喊打”的公眾輿論壓力，超級基金法將危險物質所在設施的當前所有人和經營人、危險物質處置時的設施所有人和經營人、危險物質處置安排人或危險物質產生人以及危險物質運輸人均列為潛在責任人，并規(guī)定無論潛在責任人的行為有沒有過失、是不是故意，或者行為發(fā)生之時是否合法，其對危險物質的處置均負有溯及既往的嚴格、無限連帶責任，即超級基金法出臺之前的許多污染行為，即使當時是合法的，也應依法承擔污染物清理或環(huán)境修復的法律責任；責任人之間是無限連帶的，聯(lián)邦環(huán)保局可以只針對其中一個或幾個實力雄厚的潛在責任人提起追償訴訟，而其他潛在責任人則可能由這些被訴的主體來要求承擔連帶責任。超級基金法的責任機制突破了過去約定俗成的法律原則，產生了巨大的反響。嚴格的責任機制對污染者產生了巨大的威懾作用，為源頭控制污染做出了不言自明的突出貢獻。 

四、臟中選臟，基于健康風險優(yōu)先修復污染最嚴重的場地

在美國早期的粗放式工業(yè)發(fā)展過程中，由于科學認知不足和環(huán)境監(jiān)管缺失等原因，積累了數(shù)量驚人的污染土地（俗稱棕色地塊），有研究預估其數(shù)量高達65萬塊，其中大概4.4萬塊屬于高危場地。對此，《超級基金法》抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，選擇全國范圍內污染最嚴重的場地進行修復。具體而言，美國聯(lián)邦環(huán)保局依法構建了一套對污染場地進行風險評分的模型，對每個場地的污染水平進行賦值計算，當結果高于一定數(shù)值時則被納入國家優(yōu)先名錄（NPL），立刻進行治理修復。NPL是一個動態(tài)的名錄，在《超級基金法》生效后不斷有修復完工的場地被刪除和新發(fā)現(xiàn)的嚴重污染場地被納入。

《超級基金法》所規(guī)定的污染場地調查、評估、修復方案設計、修復后評估及再利用是一個基于健康風險并兼顧公眾意愿的科學過程。首先，在調查評估階段，判斷污染場地是否進入NPL的標準化模型是基于健康風險的賦值計算結果。在這個過程中也需要考慮公眾意愿并兼顧各地的實際情況，對于公眾反響強烈、州和地方政府重點掌握的重污染場地可按規(guī)定自動進入NPL。其次，在修復目標確定、修復方案設計、修復技術選擇等階段，均體現(xiàn)了依據(jù)健康風險水平進行科學決策的機制，并在決策的全過程確保公眾的知情權和參與權?！冻壔鸱ā纷畛跻蟆坝谰谩钡叵廴?，但是在實施過程中發(fā)現(xiàn)，達成此目標的成本太高，幾乎不可能完成。因此，聯(lián)邦環(huán)保局逐漸確立了依據(jù)健康風險修復場地的原則，依次提出了一系列健康風險評估程序和方法，并基于風險評估結果和再開發(fā)用途，制定不同的場地修復計劃。

五、根據(jù)執(zhí)法需要，歷經多次修正，逐漸走向完善

超級基金法在實施過程中，隨著執(zhí)法實踐需要，經過了多次的調整、補充和修正，才逐漸走向完善。這個過程不僅僅是法條設置不斷修訂的過程，同時也是管理機制逐漸完善的過程?？v觀整個調整過程，最為重要的修正有兩次。

為了避免高額的訴訟成本，提高場地清理的速度，使超級基金法更加行之有效，1986年，國會通過了《超級基金修正與再授權法》（SARA）。該法對超級基金法的修正和補充主要包括以下幾個方面：1）拓寬了超級基金的資金來源；2）規(guī)定了清理及和解程序；3）增強了州政府和公眾在超級基金項目各環(huán)節(jié)的參與度；4）規(guī)定清理行動應以保護人類健康和環(huán)境為本，以長期救助措施為主。1986年頒布的《超級基金修正與再授權法》是超級基金法體系中最重要的一個修正案，它在一定程度上改善了超級基金法在實施初期的不足，推動了該法的實施和污染場地的治理，但是面對污染場地復雜的潛在責任關系，場地污染清理技術、標準等的不完善，超級基金法的實施及美國場地污染問題的解決還需要更多的改革和完善。

由于超級基金法過于苛刻的責任界定、污染程度評估和情節(jié)費用預測的不甚清晰，買方大多回避污染地區(qū)的土地，同時大量已被污染的土地被拋棄，使得大量輕微污染土地演變?yōu)榻洕蜕鐣倪吘壍貛?。為了解決這一問題，2002年通過的《小規(guī)模企業(yè)責任減免和棕色地塊振興法》授權聯(lián)邦環(huán)境保護局發(fā)起了棕色地塊項目?！缎∫?guī)模企業(yè)責任減輕和棕色地塊振興法》對棕色地塊利用的相關責任進行了全面的規(guī)定，同時也增添了潛在善意購買人、輕微責任方、城鎮(zhèn)固體廢物產生人、毗鄰不動產所有人的免責條款，緩和了超級基金法的嚴格責任，使其更加符合現(xiàn)實的需要。

六、強力授權，確保法律在聯(lián)邦政府部門得以順利實施

為了促進反應行動快速有效地進行，相較于美國其他環(huán)境法律，《超級基金法》賦予行政機關更為強有力的反應權力，也建立了相應的權力制衡機制。該法授權總統(tǒng)對危險物質的釋放或釋放威脅進行處理，總統(tǒng)有權（或者說有義務）采取清除行動以及相關的修復行動來保護公眾健康和環(huán)境安全?？偨y(tǒng)又將該項權力授予聯(lián)邦環(huán)保局，并敦促其他內閣部門密切配合。授權范圍包括信息收集權、反應行動實施權、制定法規(guī)權、行政處罰權、行政獎勵權以及使用法律工具的權力等。此外，美國的各級法院堅持用實際的判決維護超級基金法的權威。為防止政府濫用權力，《超級基金法》也對各項授權的執(zhí)行條件和范圍作了明確的約束，并就國會和法院對行政機關的監(jiān)督和審查機制進行了詳盡的規(guī)定。強力授權和有效制衡對于法律的順利實施、反應行動的迅速開展以及污染場地的快速清理起到了積極作用。

七、明確資金渠道，為法律的實施提供保障

《超級基金法》為經費來源制定了專門條款，即設立超級基金。超級基金的主要來源先后包括原料稅、環(huán)境稅、財政撥款以及對責任人的追償費用和罰款。在潛在責任人不能確定、無力或拒絕承擔清理費用時，可動用超級基金支付清理費用。根據(jù)美國政府績效辦公室（GAO）的報告，截至2007財政年，超級基金總計融資423億美元，算上責任人主動修復污染場地花費的225億美元，總金額達到648億美元。此外，聯(lián)邦和州政府還啟動了棕色地塊再開發(fā)計劃、州自愿治理計劃等項目，推動私人資本參與較輕污染場地的修復治理和再開發(fā)。上述各項經費來源，為《超級基金法》的實施及相關修復治理計劃提供了充裕的資金保障，從而有效維護了法律的尊嚴。

八、三十余載，成效斐然；他山之石，可以攻玉

《超級基金法》已實施三十余年，取得了一系列成效。美國政府發(fā)布的超級基金法評估報告顯示，僅1980至2003年間，聯(lián)邦環(huán)保局就執(zhí)行了16872項反應行動，通過對污染場地的清理，極大恢復了美國的生態(tài)環(huán)境，使場地周邊2.5公里范圍內4000萬居民、1100萬戶住宅免遭污染危害，大大減少了人體暴露于危險物質的幾率，保障了公民生命健康和財產安全。

截至2019年2月5日，先后列入NPL的有1750塊場地，另有53塊場地處于即將列入NPL的公示期。目前還有1337塊尚在名錄中；有1205塊場地已完成修復工程，占累計列入NPL場地的68.9%，其中413塊場地已從NPL中刪除，占累計列入場地的23.6%，另外792塊場地處于跟蹤監(jiān)測階段。

《超級基金法》的實施還產生了諸多不可量化的效益，例如提升被修復場地及其周邊社區(qū)的公眾的愉悅感、減少土地資源閑置和浪費、推動環(huán)境保護的公眾參與和信息公開、防止危險物質不受控制的釋放、提高政府與公眾的應急反應能力等。超級基金法的實施還催生并發(fā)展了環(huán)境污染責任保險等一系列新型環(huán)境治理工具，對美國的環(huán)境管理創(chuàng)新起到了積極促進作用。此外，該法最為顯著的一個不可量化的效益在于其對企業(yè)的巨大威懾作用，使諸多污染問題在源頭得以預防。

當然，《超級基金法》在實施過程中也面臨一系列問題，比如管理費用支出比例過高、對潛在責任人的認定和要求其承擔清理與修復責任導致訴訟花費巨大、早期過于嚴格的責任追究引發(fā)工業(yè)用地再利用缺乏積極性等，這都值得后續(xù)的發(fā)展中國家認真總結。在治理我國的污染土地問題時，生態(tài)環(huán)境部門應該充分借鑒美國超級基金法立法、執(zhí)法、修正、調整過程中的經驗和教訓，學習該法在責任分擔、資金籌集、標準制定、技術選擇、組織管理等方面的有益做法，結合國情，因地制宜，與時俱進。

（來源：《中國生態(tài)文明》雜志；陽平堅，博士，高級工程師；賈峰，研究員）