史上最嚴(yán)環(huán)保法將實(shí)施 失職要追究，盡職能免責(zé)？
發(fā)表時(shí)間：2014-08-25
來源：中國(guó)環(huán)境報(bào)
作者：姚伊樂 張夢(mèng)云
明年1月1日起，“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》將實(shí)施。環(huán)保部門將會(huì)在“盡職”和“免責(zé)”掂量中心存困惑？尷尬加劇的后果是什么？不敢作為、不敢擔(dān)責(zé)。盡快在制度層面明確環(huán)保部門尤其是執(zhí)法人員的職責(zé)邊界和盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，顯得尤為重要。
源頭把關(guān)不嚴(yán)，出現(xiàn)問題誰負(fù)責(zé)？
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十六條規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。
那么，對(duì)于環(huán)境污染事件，環(huán)保部門究竟有多大責(zé)任？怎樣做才能算盡到了職責(zé)？
對(duì)于政府取締的小造紙廠，因未斷水、斷電、拆除設(shè)備清除原料，致使其不斷反彈，一旦發(fā)生環(huán)境事件，環(huán)保部門會(huì)不會(huì)因監(jiān)管失職被問責(zé)？環(huán)保部門按規(guī)定上報(bào)后，是否算盡到了職責(zé)？在基層采訪時(shí)，環(huán)保工作者常會(huì)提出這樣的疑惑。
“當(dāng)局長(zhǎng)一年多來，我發(fā)現(xiàn)環(huán)保工作之所以抓不好，是因?yàn)橐婚_始就沒有把好關(guān)。”一位有組織工作經(jīng)驗(yàn)的環(huán)保局長(zhǎng)說，有些項(xiàng)目從落地開始，土地、工商、供電全都大開綠燈，建成后才交由環(huán)保部門監(jiān)管，企業(yè)出了問題，責(zé)任卻全都落在環(huán)保部門。
聯(lián)合執(zhí)法加大了執(zhí)法力度，提高了執(zhí)法效率和隱患整改率，避免了重復(fù)執(zhí)法和多頭執(zhí)法，無疑是一個(gè)解決方案，但不可能事無巨細(xì)都聯(lián)合執(zhí)法。
基層很普遍的一個(gè)情況是，各部門相關(guān)環(huán)保職能并不清晰。法律賦予環(huán)保部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的權(quán)力，但實(shí)際操作起來有點(diǎn)自說自話的意思，別的部門履行環(huán)保職能不主動(dòng)甚至不作為，環(huán)保部門不僅無法有效協(xié)調(diào)、監(jiān)督，甚至還要承擔(dān)由此帶來的責(zé)任。
“我們縣約有300家企業(yè)持證排污，可是沒有排污證卻仍然生產(chǎn)的企業(yè)有1200多家。”一位縣級(jí)市環(huán)保局局長(zhǎng)說，許多企業(yè)沒有環(huán)評(píng)許可、規(guī)劃證明和土地證明，但卻持有工商部門頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證。
據(jù)了解，對(duì)于違規(guī)占用耕地建廠的企業(yè)，環(huán)保部門查封處理后應(yīng)移交土地部門，按有關(guān)規(guī)定，非法用地恢復(fù)地貌應(yīng)是土地部門職責(zé)；此外，不是所有項(xiàng)目都有環(huán)保前置審批，而工商部門發(fā)證越放越寬，環(huán)境監(jiān)管工作更加困難。
“出現(xiàn)環(huán)境污染都是環(huán)保部門的責(zé)任嗎？土地、工商、建設(shè)部門就沒有責(zé)任？”華北某市環(huán)保局局長(zhǎng)說，出了環(huán)境問題就問責(zé)末端的環(huán)保部門，權(quán)責(zé)不匹配。
眾多環(huán)節(jié)缺位，板子應(yīng)該打向誰？
地方打擊違法企業(yè)，多采用多部門協(xié)作的方式，不僅可以有效整合執(zhí)法力量，還可提高執(zhí)法辦案效率。但具體到處罰措施落地，誰來落實(shí)？企業(yè)拒不服從，誰來?yè)?dān)責(zé)？
如實(shí)心黏土磚不符合國(guó)家政策，應(yīng)由土地管理部門責(zé)令關(guān)停。環(huán)保部門按照規(guī)定只能責(zé)令其停止生產(chǎn)，移交土地管理部門。如果土地管理部門遲遲不采取關(guān)停措施，環(huán)保部門又缺乏有效的監(jiān)管手段，致使磚窯污染問題不能很好解決，如要追責(zé)，是應(yīng)追究環(huán)保部門的監(jiān)管責(zé)任，還是應(yīng)追究土地管理部門的責(zé)任，還是各打五十大板？
某地查處平原粉石項(xiàng)目的“三無”作坊，環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)中把設(shè)備搗毀了，供電部門把電斷了，但這些從業(yè)者很快就買回設(shè)備，換個(gè)地方繼續(xù)開工。這期間，對(duì)于無照經(jīng)營(yíng)者的后期處罰跟不上，對(duì)于非法占地的處罰跟不上，而從業(yè)者又因小作坊的規(guī)模夠不上立案標(biāo)準(zhǔn)，很難杜絕此類污染源。
自來水歸城建部門管；排污管道屬城建部門的職責(zé)范圍；中水回用仍然是需要管道建設(shè)；河道清淤歸水務(wù)部門管……基層環(huán)保工作者對(duì)此最是無奈：“環(huán)保最尷尬的局面，就是說得算的少，建議的多，別的部門不做，環(huán)保也沒有辦法。”
據(jù)悉，由于其他職能部門認(rèn)為環(huán)保只是環(huán)保部門的事情，問責(zé)的也只有環(huán)保部門，所以移交后，受理部門處理違法企業(yè)并不積極。
此外，各部門有各部門的法則，有的違法企業(yè)違反了環(huán)保法律、未違反工商法律，或未構(gòu)成刑事犯罪，那么公安或者工商部門就沒辦法對(duì)其進(jìn)行處理，而環(huán)保也只能是移交相關(guān)部門。
“有經(jīng)營(yíng)許可證而缺少環(huán)保審批或其他審批的企業(yè)屬于‘半違法’。”一位縣級(jí)市環(huán)保局局長(zhǎng)說，雖然違反了環(huán)保法律，可別的部門并不認(rèn)可，而認(rèn)為環(huán)保法律是針對(duì)環(huán)保系統(tǒng)的，按照自己系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)定，不會(huì)對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行查處。
環(huán)保力不從心，眾多尷尬咋化解？
記者在基層了解到，環(huán)保工作力不從心，在機(jī)制、制度、能力方面仍存在不少制約。
一位縣環(huán)保局科室主任表示，一些比較大的企業(yè)在線監(jiān)測(cè)超標(biāo)，環(huán)保部門只能責(zé)令限期整改，要想關(guān)閉停業(yè)整頓，只能經(jīng)縣政府批準(zhǔn)。
在有的地方，環(huán)保局平均一年換1位局長(zhǎng)，甚至有“鐵打的環(huán)保局，流水的局長(zhǎng)”這一說法。
企業(yè)自身行為不當(dāng)，環(huán)保部門只能在一邊看著干著急。有環(huán)保局長(zhǎng)表示，環(huán)保部門只能監(jiān)督管理，提出建議，最后還是得聽政府的。
“兩高”司法解釋以及新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，無疑賦予環(huán)保部門一柄重劍，但實(shí)際上，這柄重劍在基層往往揮舞不動(dòng)。
一位執(zhí)法人員告訴記者，查處小煉油廠、移交公安機(jī)關(guān)后，檢察院、法院要求提供具有司法鑒定資格的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)報(bào)告、危廢認(rèn)定證明(需要省級(jí)環(huán)保部門出具)等多個(gè)證據(jù)。
“移交過程也有很多問題。不移交，捂著肯定不行，移交，又交不出去。”一位負(fù)責(zé)監(jiān)察的環(huán)保局副局長(zhǎng)說。
據(jù)悉，其他部門有很多種理由拒絕接環(huán)保移交案件，證據(jù)不足可以不接，數(shù)據(jù)不清楚也可以不接。某縣環(huán)保局聯(lián)合公安部門查處一“土小”企業(yè)，追究肇事企業(yè)刑責(zé)時(shí)，要求提供的環(huán)保手續(xù)多達(dá)十幾項(xiàng)。
就污染物指標(biāo)濃度來說，縣級(jí)環(huán)保部門出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能作為證據(jù)，花幾萬元委托第三方監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)卻因?yàn)闆]有司法鑒定資質(zhì)也不被認(rèn)可，最后只能委托省里唯一一家有司法鑒定資質(zhì)的單位出具證明。
“其他很多手續(xù)還必須通過省級(jí)環(huán)保部門認(rèn)可，但省環(huán)保廳根本忙不過來。”華東地區(qū)某市環(huán)保局局長(zhǎng)說，“取證困難，時(shí)間長(zhǎng)，繁瑣復(fù)雜，執(zhí)法成本太高，我們拖不起。”
還有局長(zhǎng)認(rèn)為，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，針對(duì)治安拘留，還缺少具有可操作性的環(huán)保治安拘留實(shí)施程序，讓基層環(huán)保部門在具體執(zhí)行移送上有難度。
常言說，傷其十指不如斷其一指，而環(huán)境執(zhí)法工作卻面臨“傷其十指難斷一指”的窘境。
與10年前相比，環(huán)境執(zhí)法工作量增加了好多倍，不僅要求更加具體，對(duì)執(zhí)法人員的專業(yè)性要求也更強(qiáng)了。但基層環(huán)保部門的人員增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上這些變化，這就造成了許多“忙不過來”的現(xiàn)象。在環(huán)境執(zhí)法上，人員、裝備、素質(zhì)都與當(dāng)前面臨的環(huán)境保護(hù)任務(wù)不匹配。
“環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)總共只有十幾個(gè)人，要想發(fā)現(xiàn)所有環(huán)境違法行為是不可能的。” 華東地區(qū)某市環(huán)保局一位中層干部說，環(huán)境違法又有很多的不確定性，今天的環(huán)保先進(jìn)企業(yè)，沒準(zhǔn)兒明天就敢偷排偷放；再比如，機(jī)動(dòng)車尾氣污染管理，他們市現(xiàn)在沒有成立機(jī)構(gòu)，只有兩個(gè)兼職人員代管，根本顧不過來。
此外，應(yīng)急、監(jiān)測(cè)也均是難以盡職的崗位。專業(yè)性不夠、采取應(yīng)急措施不當(dāng)?shù)韧鶎?dǎo)致應(yīng)急過程出現(xiàn)問題；而由于企業(yè)偷排漏排隨機(jī)性強(qiáng)，對(duì)此的監(jiān)管監(jiān)測(cè)也無法保證面面俱到。
缺乏免責(zé)細(xì)則，盡職會(huì)否受影響？
一個(gè)完善的責(zé)任體系，在盡職方面應(yīng)該明確環(huán)保部門該做什么、能做什么、怎么去做，在問責(zé)方面應(yīng)該細(xì)化處理?xiàng)l件和結(jié)果。新法對(duì)環(huán)保部門沒做什么要問責(zé)的部分進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但缺乏環(huán)保到底該做什么的文件，讓基層環(huán)保人員感到無所適從。
企業(yè)有污染問題，環(huán)保部門查了，發(fā)現(xiàn)問題要求整改但企業(yè)不履行，出了問題算不算失職？這些是基層環(huán)保工作者最想得到的答案。
某市一名環(huán)保標(biāo)兵被問責(zé)了，后來經(jīng)查明是在移交過程中只進(jìn)行口頭移交而沒有書面移交手續(xù)。因此，基層執(zhí)法急需一本執(zhí)法操作手冊(cè)，明確環(huán)保部門職責(zé)。
免責(zé)同追責(zé)一樣，需要證據(jù)。首先，環(huán)保部門要具備保護(hù)自己的能力，環(huán)保隊(duì)伍不僅要越來越專業(yè)化，更要職業(yè)化。其次，免責(zé)條文要詳細(xì)，環(huán)境執(zhí)法追責(zé)也要有據(jù)可依，環(huán)保處理結(jié)果才能服人。
“上層應(yīng)該多考慮怎么賦予環(huán)保部門綜合協(xié)調(diào)的能力。”一位主管監(jiān)察工作的局長(zhǎng)認(rèn)為。
此外，應(yīng)全面推行痕跡化監(jiān)管，確保環(huán)境執(zhí)法全過程留痕備查?，F(xiàn)場(chǎng)檢查要留有記錄，圍繞執(zhí)法工作計(jì)劃，每一次執(zhí)行執(zhí)法任務(wù)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真填寫《現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄表》，按照規(guī)定的檢查流程詳細(xì)記錄檢查情況以及發(fā)現(xiàn)的問題，檢查結(jié)束應(yīng)當(dāng)有結(jié)論。《現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄表》制作完成后要交由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。
無論是私營(yíng)小企業(yè)還是國(guó)家級(jí)的工程項(xiàng)目，從建設(shè)到落成，涉及部門多，環(huán)境污染是否只是環(huán)保部門一家之責(zé)？如果每個(gè)部門層層把關(guān)，結(jié)果是否會(huì)不同？環(huán)境保護(hù)需要每個(gè)職能部門通力合作，嚴(yán)格問責(zé)，是否也該層層問責(zé)。
多位基層環(huán)保局負(fù)責(zé)人表示，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，為他們進(jìn)一步做好環(huán)保工作提供了有力的武器，增加了信心。同時(shí)，他們建議，應(yīng)立法約束政府責(zé)任，加大對(duì)違法企業(yè)的懲罰，授予環(huán)保部門更多權(quán)力，讓企業(yè)付不起違法成本。