探索城市水源地保護的社會共治模式

——以千島湖水源地保護為例

發(fā)表時間：2023-09-14 來源：《中國生態(tài)文明》雜志2023年第3-4期合刊 作者：穆泉 李俊 方建紅
　　摘要：城市水源地保護的社會共治模式既是國家對治理能力現(xiàn)代化的要求，也是“十四五”時期高水平開展重點流域保護的必然路徑。本文在總結生態(tài)環(huán)境保護的社會治理模式基礎上，提出社會共治是實現(xiàn)“生態(tài)－經濟－社會”多贏的重要策略，并以長三角區(qū)域最重要的城市水源地千島湖流域為例，梳理了全國首個為重要水源地建立的社會共治平臺——千島湖水基金整合公益、企業(yè)、公眾資源，實現(xiàn)“生態(tài)護水、多方共贏”的經驗，以期為全國城市水源地開展社會共治模式提供有益借鑒。
　　關鍵詞：城市水源地  社會共治模式  千島湖水基金


　　黨的二十大報告明確指出，要完善社會治理體系，加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能?！笆奈濉币詠?，城市水源地保護的壓力普遍從點源污染防治轉向更廣泛的流域面源污染，同時流域保護涉及的主體也走向多元化。2021年國家發(fā)展和改革委印發(fā)的《“十四五”重點流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃》和2023年生態(tài)環(huán)境部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》均將水源地保護作為重點內容。從流域視角探索城市水源地的多元社會共治模式，更好應對新階段流域保護挑戰(zhàn)，正當其時。
　　生態(tài)環(huán)境保護的社會治理模式
　　“社會治理”這一概念的流行始于二十世紀七八十年代的西方社會，多見于政治學和社會學方面的文獻，大都包含相關社會主體之間的相互影響、相互作用、相互制約，突出現(xiàn)代社會在管理和控制上的多元性、互動性和動態(tài)性，強調現(xiàn)代社會治理不同于傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的特點，即不僅依靠自上而下的政府行政權力，還要容納和依靠非政府主體的自治行動。生態(tài)環(huán)境保護中的社會治理主要是指，政府機構、公民社會和企業(yè)機構通過正式或非正式的機制來管理和保護自然資源、控制污染及解決環(huán)境糾紛，目前主要包括三種模式。
　　1.政府管制模式
　　政府管制模式通常指政府為達到一定的目的，憑借其法定的權力對社會經濟主體的各項活動所施加的某種限制和約束，其宗旨是為市場和社會的正常運行建立相應的規(guī)則，以彌補市場失靈，確保社會經濟的有序運行，實現(xiàn)社會福利的最大化。政府管制屬于政府管理職能，是政府行政機構依據(jù)法律授權，通過制定規(guī)章、設定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對構成特定社會的個人和構成特定經濟體的經濟主體的活動進行限制和控制的行為。環(huán)境保護的政府管制是以政府為唯一主體，對社會經濟體中各對象的活動造成的環(huán)境影響進行規(guī)制和管理，是一種自上而下、“家長式管理” 的社會管理模式。
　　2.市場調節(jié)模式
　　生態(tài)環(huán)境保護中的市場調節(jié)主要是指已經應用于環(huán)境領域的市場調節(jié)，比如環(huán)境稅、排放權交易和其他各種環(huán)境經濟政策等市場經濟手段。但單純的市場調節(jié)往往無法解決經濟的外部性問題，尤其是對于生態(tài)資源環(huán)境這類公共物品，政府有必要采取非市場方式進行調節(jié)和引導。比如，用行政規(guī)劃限制某些污染行業(yè)的發(fā)展，或征收排污費用以治理環(huán)境、補貼受影響的廠家和居民等。生態(tài)環(huán)境保護既需要市場調節(jié)作為手段，又不能僅依賴市場手段。
　　3.社會共治模式
　　社會共治是指通過社會多元主體的力量（同時有經濟、政治主體和社會組織等），采用全方位的手段進行環(huán)境治理，強調治理手段和治理方式的多元化。環(huán)境社會共治強調社會的多主體特征，反映環(huán)境保護的全社會參與性、合作性和主動性，是自上而下和自下而上相結合的多元社會治理模式。環(huán)境社會共治是在政府管制、環(huán)境管理發(fā)展到新的階段所產生的創(chuàng)新模式，是我國社會經濟發(fā)展面臨當前新形勢新挑戰(zhàn)下的必然產物和必由之路，能夠彌補單一的政府管制模式和市場調節(jié)模式的不足。
　　環(huán)境社會共治有兩個基本目標：一是通過綜合運用社會力量和社會手段來治理環(huán)境問題，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，減少環(huán)境問題造成的社會經濟損失；二是預防和化解由環(huán)境問題引起的社會矛盾和沖突，維護社會的和諧穩(wěn)定和健康發(fā)展。環(huán)境社會共治的核心理念是環(huán)境保護多元共治。在環(huán)境社會共治體系中，除了政府和企業(yè)之外，包括個人、家庭、社區(qū)、媒體、智庫、各類社會組織機構在內的社會力量都是環(huán)境治理的社會主體。他們除了可以參與政府決策以及政府主導的各類環(huán)境保護活動外，也可以自主發(fā)起和履行保護環(huán)境行動、自我保護行動、監(jiān)督和幫助他人環(huán)境保護行動等，推動環(huán)境治理良性發(fā)展。


千島湖
　　千島湖流域開展社會共治模式的機遇與挑戰(zhàn)
　　1.水源地保護的新階段需要探索社會共治模式
　　作為長三角區(qū)域的重要水源地，千島湖一直是全國重要湖泊和水源地保護的標桿。千島湖出境斷面水質持續(xù)保持Ⅰ類標準，入選首批5個“中國好水”水源地。千島湖所在的浙江省杭州市淳安縣在2015－2017年連續(xù)3次獲得浙江省“五水共治”最高榮譽——大禹鼎，2014年以來連續(xù)4年榮獲浙江省農村治污優(yōu)勝縣稱號，成為浙江省首批“無違建縣”和浙江省首批農村生活垃圾治理工作優(yōu)勝縣。2018年以來，淳安縣開展的臨湖地帶綜合整治取得重大成效，得到了中央有關部門的充分肯定。
　　盡管點源污染的治理取得了顯著成效，但中科院、世界銀行等機構的研究表明，千島湖水源保護仍面臨著流域面源污染風險，流域面源污染已經超過點源污染。生態(tài)環(huán)境部的湖泊指數(shù)顯示，千島湖的氮磷含量呈上升趨勢，水體已進入中營養(yǎng)化階段，水質下降的警鐘敲響。流域面源污染的治理和千家萬戶的生產、生活緊密相關，治理過程需要社會公眾的參與。社會公眾的參與需要理性合理的引導，才能發(fā)揮積極有效的作用。這就需要建立合理的機制和平臺，需要構建社會共治的多元治理模式。因此，社會共治模式是千島湖生態(tài)保護步入新階段的機遇和必然需求。
　　2.開創(chuàng)飲用水水源地保護與發(fā)展樣板，機遇與挑戰(zhàn)并存
　　社會共治是飲用水水源地保護與發(fā)展的必然選擇。水源地保護要形成良好的局面，不能只靠政府單打獨斗，也需要農戶、居民、社區(qū)、媒體、智庫、社會組織機構等共同參與。國際上重要的大城市水源地如美國紐約的特拉華、卡茨基爾，日本東京的琵琶湖等都在采用社會共治的方式。
　　千島湖的水源保護一直走在全國前列。2019年千島湖成為杭州的飲用水水源地后，浙江省專門在淳安設立特別生態(tài)功能區(qū)。在全國率先形成飲用水水源地保護與發(fā)展的“千島湖模式”，探索符合中國國情的水源地社會共治模式，成為千島湖的新使命。
　　探索千島湖水源地保護的社會共治新模式——千島湖水基金
　　2016年國家發(fā)展和改革委、財政部和浙江省引入世界銀行貸款項目，旨在將千島湖打造成流域治理的全國典范。針對千島湖水源地保護的重點和難點——流域農業(yè)面源污染，2018年正式啟動的世界銀行項目“浙江千島湖及新安江流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護項目”引入了1000萬元的社會公益資金，由阿里巴巴公益基金會、民生人壽保險公益基金會共同發(fā)起，萬向信托作為受托人，大自然保護協(xié)會作為科學顧問，成立了中國首支為保護重要水源地而建立的水基金——千島湖水基金，搭建千島湖水源地保護的社會共治平臺，以實現(xiàn)生態(tài)護水、多方共贏。
　　1.建立基于生態(tài)產品的流域生態(tài)補償試點：保護與增收
　　千島湖流域農業(yè)面源污染治理的難點，是土地分散。全流域約70%的土地都由小農戶種植管理，以坡耕地為主，貢獻了流域約50%的總氮與總磷污染負荷。千島湖水基金項目在世界銀行貸款項目試點小流域安陽鄉(xiāng)上梧溪中，選取了最典型的面源污染貢獻土地類型——茶園，開展了基于生態(tài)產品的流域生態(tài)補償，兼顧保護與農戶增收。
　　項目以村集體茶葉合作社的形式將分散的茶農組織起來，農戶自愿參與，自愿承諾“三不原則”，即不打除草劑、不撒施肥料、不單獨用藥。在合作社的組織下，小農戶統(tǒng)一施肥用藥，并采取茶園覆蓋、埋施肥料等方式，減少茶園面源污染。茶園生態(tài)護水措施的實施情況由合作社負責監(jiān)督，由項目管理人員和第三方科研機構開展監(jiān)測與抽查。合作社收購茶葉時，水基金會根據(jù)茶葉原料，給予監(jiān)測達標的農戶5元/斤的生態(tài)護水補償金。同時水基金整合電商、茶葉銷售商等企業(yè)渠道，為合作社及茶農打造項目本地品牌，并結合研學旅游，開拓增收來源。
　　在面源污染治理過程中，項目的水源保護目標、頂層設計指導直接來源于世界銀行和浙江省世界銀行貸款項目辦公室。在具體項目內容的規(guī)劃設計中，會跟淳安、建德的地方黨委、政府協(xié)商，也會咨詢領域專家意見，并深入基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村調研實際農戶的訴求。項目在實施過程中也會進行適應性調整，不斷總結經驗教訓，確保項目堅守生態(tài)護水的初心，實現(xiàn)企業(yè)有盈利、農戶能增收、科研有監(jiān)測的多贏局面。
　　2.打造平臺優(yōu)化多方參與生態(tài)補償效率：智慧政府－專業(yè)機構－理性農戶
　　現(xiàn)行的流域農業(yè)面源污染治理措施，主要是針對種植大戶開展施肥和農藥的“雙減”補貼。政府開展補貼通常采用手工方式，管理成本高、效率低。千島湖水基金在世界銀行貸款項目的主要區(qū)域淳安縣和建德市，開發(fā)了智慧平臺護水寶，優(yōu)化流域生態(tài)保護中的補償效率。
　　護水寶是一個多方參與的智慧平臺，采用了區(qū)塊鏈及人工智能等技術，不僅提高了各相關方開展工作的效率，將人員管理成本降到最低，還實現(xiàn)了補貼的透明化。政府和公益組織一方，要在平臺中確定“有效、低成本、易操作”的面源污染治理措施，如綠肥覆蓋、化肥農藥實名制、蜜源植物等，制定措施實施的核心標準，并提供給農戶物資或資金獎勵。農戶一方，自愿加入平臺，選擇愿意實施的治理措施，用手機拍照的方式上傳實施證據(jù)，認證成功即可獲得相應的獎勵積分，可用積分兌換環(huán)境友好農資，進入流域護水農戶排行榜。第三方科研和監(jiān)測機構一方，負責抽測參與農戶的地塊實施情況，并根據(jù)需要為農戶提供相關農技服務指導。
　　3.整合資源與人才：招賢納士、招商引資、助力生態(tài)產業(yè)
　　千島湖水基金采用慈善信托與商業(yè)信托并重的架構，將傳統(tǒng)社會責任中的公益捐贈拓展為“公益捐贈+影響力投資”雙通道。公益捐贈資金用于直接的水源保護項目和生態(tài)補償，影響力投資的資金可以進入商業(yè)運營，助力生態(tài)農業(yè)、生態(tài)團建、生態(tài)研學等生態(tài)產業(yè)的發(fā)展。
　　水基金運作團隊包括保護團隊和運營團隊兩個隊伍，提倡在項目實施過程中由專業(yè)的人做專業(yè)的事。項目實施過程中根據(jù)需要，整合科研資源如中國科學院、浙江大學、浙江農林大學，企業(yè)資源如螞蟻金服、盒馬、金豐公社、阿里云，還吸引了一大批社會志愿者、環(huán)保公益熱心人士的加入。


　　千島湖水基金的社會共治成效
　　1.水源地保護多方參與的積極性較高
　　千島湖水基金與淳安縣五水共治指揮部聯(lián)合招募縣級民間河長，并對全縣河長進行知識、業(yè)務和實踐培訓，有效引導民間河長開展活動上百余人次；與農業(yè)部門合作，有針對性地為管理干部、種植大戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門技術人員、中小學生開展農業(yè)面源污染專題考察學習及培訓活動，累計培訓2000余人次。
　　結合千島湖旅游特色，千島湖水基金開發(fā)了生態(tài)保護主題研學旅游課程和活動。開發(fā)設計的“飲水思源——千島湖水源保護項目研學路線（小學版）”，被聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展教育（杭州）專業(yè)區(qū)域中心評為“可持續(xù)發(fā)展教育精品課程”。保護基地被評為中國林學會自然教育基地和浙江農林大學生態(tài)環(huán)境保護志愿服務基地，持續(xù)吸引志愿者開展深度保護實踐活動。課程和主題走進酒店、課堂、會場，年度影響人數(shù)超3000人。
　　2.水源地保護試點效果顯著，積極推廣擴面
　　在千島湖水基金基于生態(tài)產品的流域生態(tài)補償試點中，生態(tài)茶園通過實施統(tǒng)一管理，堅持“三不原則”，避免了除草劑帶來的生態(tài)破壞，有效削減了面源污染。浙江農林大學第三方機構的檢測結果顯示，茶園覆蓋措施能有效減少總氮、總磷、氨氮、硝氮流失，減少比例分別為36.55%、38.11%、48.7%和61.59%。參與千島湖水基金項目的茶農平均每戶增收800元/畝，收入提升30%～40%。浙江大學的評估結果顯示，生態(tài)水稻田示范項目能減少10%～30%的面源污染。水稻田邊的生態(tài)溝渠是全國第一條由社會公益資源參與建成的生態(tài)溝，項目參與了淳安縣“六大攻堅戰(zhàn)”的比武展示。千島湖水基金打造的智慧護水平臺護水寶上線以來，受到項目區(qū)域農戶的好評，推廣面積達5000余畝。
　　3.水源保護招賢納士和招商引資初具規(guī)模
　　千島湖水基金通過平臺合作，直接吸引了一些企業(yè)的公益投資，建立了水源地修復示范項目；通過跟浙江農林大學合作，引入浙江省省級科技重大項目，直接帶動了千島湖水源保護的社會投入。在水源保護的基礎上，千島湖水基金努力打造“生態(tài)護水”的品牌形象，與淳安縣政府、淳安縣文化和廣電旅游體育局合作，舉辦開茶節(jié)、豐收節(jié)、守望千島湖公益音樂節(jié)；向全球環(huán)保公益人士發(fā)出邀約，請他們通過“稻田守望計劃”“千島湖守望計劃”“我在千島湖有條魚”參與千島湖水源地保護；借力千島湖馬拉松賽事開展公益項目，指導開展水源保護實踐，以媒體邀約、現(xiàn)場直播等方式，線上線下引發(fā)超30萬人次的參與，并將馬拉松賽的商業(yè)運營利潤用于直接支持水源保護。
　　社會共治模式小結與展望
　　城市水源地保護的社會共治模式既是國家對治理能力現(xiàn)代化的要求，也是“十四五”時期高水平重點流域保護的必然路徑。全球生態(tài)環(huán)境保護的社會治理模式中，僅靠政府管制和市場調節(jié)都難以實現(xiàn)生態(tài)－經濟－社會的多贏局面，探索有效的社會共治模式是大勢所趨。
　　千島湖水基金作為社會共治新模式，借鑒國內外成熟經驗，針對水源保護中的面源污染治理難點，整合公益、企業(yè)、公眾資源，配合政府共同探索保護與發(fā)展的協(xié)同，初步實現(xiàn)了“生態(tài)護水、多方共贏”的目標。但若要將成果經驗更全面推廣，打造人與自然和諧共生的飲用水水源保護區(qū)“千島湖模式”，成為全國典范，仍需要政府發(fā)揮主導作用，將探索的社會共治平臺融入政府現(xiàn)有的管理體系中，深入?yún)⑴c，充分借力，引導社會組織、企業(yè)、公眾共同發(fā)力，真正實現(xiàn)特別生態(tài)功能區(qū)的共同保護和共享生態(tài)紅利。

　?。ㄗ髡邌挝唬耗氯?，生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心；李俊，浙江省杭州市生態(tài)環(huán)境局淳安分局；方建紅，浙江省杭州市淳安縣大墅鎮(zhèn)人民政府）