落實新環(huán)保法 實現(xiàn)權(quán)力平等與責(zé)任對等
發(fā)表時間：2015-04-17
來源：《中國生態(tài)文明》雜志
作者：朱京海
今年1 月1 日，新《環(huán)保法》實施，結(jié)合遼寧環(huán)保的工作實際和個人的工作體會，我想就權(quán)力與責(zé)任的邊界問題跟大家做一下探討。
第一，環(huán)保部門與地方政府及其他部門要成為權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一體，理清權(quán)力與責(zé)任的左右邊界，化解環(huán)保部門與其他部門在權(quán)力與責(zé)任上的空間沖突。
一是推動落實地方政府的環(huán)保責(zé)任。地方政府要對環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。眾所周知，環(huán)境問題具有長期性、復(fù)雜性和累積性，包含水、大氣、土壤、生物等多個方面，引起環(huán)境污染和生態(tài)破壞的因素又有很多，有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、城市布局等經(jīng)濟(jì)社會因素，因此單單就環(huán)境談污染治理，無法從根本上解決環(huán)境問題。此外，環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，政府作為公共物品的管理者，應(yīng)當(dāng)對環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。那么，在如此嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，地方各級政府更應(yīng)該加快改善環(huán)境質(zhì)量的步伐。新環(huán)保法僅僅是從制定環(huán)境改善目標(biāo)、提出環(huán)境治理任務(wù)、加大污染治理投入等方面做出了原則性的規(guī)定，目的是促使地方政府平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，但在實施的過程中，還需要建立與之相配套的行之有效的考核評價機制，加大環(huán)境質(zhì)量在政府績效考核體系中的權(quán)重。遼寧在之前的環(huán)保工作中，也嘗試推動政府落實環(huán)保責(zé)任，比如在總量減排上，都是與各市政府簽訂減排責(zé)任書；在遼河治理上，我們實行了河段長制，都是地方政府的一把手，也就是市長、縣長作河長、段長，目的就是落實政府在流域治理上的第一責(zé)任；在推進(jìn)藍(lán)天工程過程中，為明確地方政府的主導(dǎo)責(zé)任，省長給各市市長寫親筆信，督促地方政府加快推動治理工程。
二是推動落實政府各部門的環(huán)保責(zé)任。環(huán)境的范圍很寬泛，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林等等，因此負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的部門也比較多，而且職能交叉情況比較復(fù)雜，這些部門同時還要依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法、漁業(yè)法、森林法、草原法、農(nóng)業(yè)法、野生動物保護(hù)法、水法、水土保持法等等，履行對資源和生態(tài)保護(hù)，以及環(huán)境污染防治的管理職責(zé)。修訂前的環(huán)保法將這些部門明確地列出來，新環(huán)保法統(tǒng)稱“這些部門”，這是為機構(gòu)改革留出空間，今后機構(gòu)調(diào)整、職能整合是大趨勢。在當(dāng)前的形式下，還需要環(huán)保部門擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)，推動各部門落實環(huán)保責(zé)任，比如協(xié)調(diào)住建、農(nóng)業(yè)、畜牧部門推動農(nóng)村污染治理，協(xié)調(diào)公安交管部門淘汰黃標(biāo)車，協(xié)調(diào)國土、礦山等部門加強土壤污染防治和礦山生態(tài)恢復(fù)，協(xié)調(diào)發(fā)改、經(jīng)信等部門推動落后產(chǎn)能淘汰。在推動遼河流域治理上，遼寧成立了遼河保護(hù)區(qū)、凌河保護(hù)區(qū)兩個管理局，對保護(hù)區(qū)進(jìn)行綜合管理，在很大程度上與環(huán)保部門又增加了職能交叉。再比如，遼寧城市污水處理管理的職責(zé)在環(huán)保部門，其他省份一般在住建部門，上下存在權(quán)力和職責(zé)的不對應(yīng)問題。在新一輪的機構(gòu)改革中，應(yīng)該加大對現(xiàn)有環(huán)境管理權(quán)力和責(zé)任的整合，提高統(tǒng)一管理的集合度，如果不能實現(xiàn)機構(gòu)和職能的整合，就應(yīng)該進(jìn)一步明確部門責(zé)任，拉出權(quán)力清單，理清責(zé)任界線。只有這樣，才能改變環(huán)保部門單兵作戰(zhàn)、一頭熱乎的局面，實現(xiàn)真正的聯(lián)手治污。只有明確各部門的環(huán)保責(zé)任，才能避免環(huán)保部門無辜擔(dān)責(zé)。前幾年，遼寧發(fā)生過一次爆炸火災(zāi)事故，這是一起特別重大的責(zé)任事故，但這個責(zé)任是安全生產(chǎn)的責(zé)任，不是環(huán)保部門的責(zé)任，當(dāng)時要追究當(dāng)?shù)丨h(huán)保局的責(zé)任，我們提出了反對意見，最后調(diào)查組也采納了我們的意見。今后這類的安全生產(chǎn)事故、交通事故仍然會有，也仍然會引發(fā)環(huán)境污染事件，新環(huán)保法實施后，應(yīng)該避免出現(xiàn)讓環(huán)保部門“頂包”當(dāng)替罪羊的現(xiàn)象。
第二，各級環(huán)保部門要成為權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一體，理清權(quán)力與責(zé)任的上下邊界，做到權(quán)責(zé)對等，防止搶權(quán)推責(zé)，解決環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部在權(quán)力與責(zé)任上的模糊不清問題。
一是基層環(huán)保部門要擺脫行政干預(yù)。新環(huán)保法是把雙刃劍。對于環(huán)保系統(tǒng)而言，環(huán)保法賦予的權(quán)力同時也是責(zé)任。法律賦予我們權(quán)力了，但基層環(huán)保部門最不喜歡這個權(quán)力，為什么？因為基層環(huán)保部門最容易被問責(zé)，這個問題出在哪？出在基層環(huán)保部門需要直接面對污染排放單位，還要面臨地方保護(hù)和行政干預(yù)的問題，基層環(huán)保部門級別低，管他的人多，打招呼的人多，但是一出問題就要基層環(huán)保部門來承擔(dān)責(zé)任，這不公平。“頂?shù)米〉恼静蛔?，站得住的頂不?rdquo;，這話說誰呢？說的是我們的基層環(huán)保局長。一些基層環(huán)保局長跟我說，他們最大的壓力不是在肩上，而是在心里。那
么在新環(huán)保法實施以后，問責(zé)的力度要加大，這就需要給基層環(huán)保部門破解地方保護(hù)和行政干預(yù)難題的話語權(quán)，讓他們腰桿硬起來，能紅臉頂住，不再“委屈執(zhí)法”，這很重要。改變這種狀況，需要進(jìn)行必要的改革。遼寧在逐步推動地級市以下環(huán)保部門的垂直管理，目前已經(jīng)有一半以上實現(xiàn)了垂直管理，我知道像陜西等其他省份也在推動這項工作，縣區(qū)環(huán)保部門實現(xiàn)垂直管理，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威性會明顯增強，在一定程度上能夠緩解基層環(huán)保執(zhí)法的行政干預(yù)問題。
二是上下級環(huán)保部門要權(quán)責(zé)對等。環(huán)保權(quán)力在哪，環(huán)保責(zé)任就要跟到哪，上級環(huán)保部門不能將權(quán)力上收，卻將責(zé)任下移，要實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等。目前環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)與責(zé)的錯位仍然存在，權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化、高位職權(quán)命令化與低位職權(quán)服從化等問題還存在。那么新環(huán)保法實施后，關(guān)于環(huán)保權(quán)力的規(guī)定應(yīng)該是具體的，同時關(guān)于責(zé)任的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰。按照目前的管理體制，在項目審批、排污費征收、環(huán)境監(jiān)管等方面，各級環(huán)保部門有不同的管理權(quán)限，上級審批權(quán)限多，下級監(jiān)管責(zé)任大。國審、省審的項目，市、縣從審批到驗收都無權(quán)參與，對項目的生產(chǎn)工藝、污染治理設(shè)施等情況一概不了解，驗收無法與日常管理有效銜接，項目投產(chǎn)后卻要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。去年，遼寧省廳也下放了一定的審批權(quán)限，同時，我們也在研究配套建立起權(quán)責(zé)明晰、責(zé)隨權(quán)移、各盡其責(zé)的管理機制。最近，環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境監(jiān)察稽
查辦法》，辦法中規(guī)定，因執(zhí)行上級環(huán)境保護(hù)行政主管部門不當(dāng)或錯誤的指示、批復(fù)，致使行政執(zhí)法行為違法或者不當(dāng)?shù)模勺鞒鲋甘尽⑴鷱?fù)的上級環(huán)境保護(hù)行政主管部門承擔(dān)責(zé)任。今后我們在制定其他環(huán)境管理制度的時候，也要進(jìn)一步明確責(zé)任，相應(yīng)責(zé)任不僅與具體承辦人有關(guān)，還涉及批準(zhǔn)人、單位負(fù)責(zé)人甚至是上級環(huán)保部門。
三是問責(zé)要公平。新修訂的環(huán)保法對環(huán)保部門應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任作出了規(guī)定，違規(guī)審批、包庇違法行為、行政不作為、數(shù)據(jù)造假以及該查處不查處、該關(guān)閉不關(guān)閉的，都要承擔(dān)行政責(zé)任。坦誠講，環(huán)保部門個別工作人員確實存在失職、瀆職、玩忽職守以
及腐敗等問題，例如，明知不符合審批條件審批，對環(huán)境違法行為包庇，亂用排污費和數(shù)據(jù)造假，以及明顯的行政不作為的，這些行為具有主觀故意，危害性極大，對這些人，不能袒護(hù)，不能縱容，必須問責(zé)。遼寧一個縣的環(huán)保局副局長，負(fù)責(zé)農(nóng)村連片整治工作，項目款撥下去，但項目沒干，最后紀(jì)檢部門給了嚴(yán)重警告處分。對因為能力和精力有限造成的監(jiān)管不到位、對因為接受上級部門或領(lǐng)導(dǎo)的指示產(chǎn)生錯誤行政行為、對因為客觀原因接到舉報查處不及時的，要查清原因，明晰判斷，慎重問責(zé)。不能一出問題，就把板子打在當(dāng)事人身上，責(zé)任在上級，錯誤在領(lǐng)導(dǎo)，板子卻打在下面，這有失公允，會大大挫傷基層環(huán)保工作人員的積極性。同時，也要清醒地看到當(dāng)前我們環(huán)保系統(tǒng)的現(xiàn)狀，監(jiān)管能力有待提高，這是客觀事實，只要盡職了就要慎重問責(zé)。在當(dāng)前的媒體輿論壓力下，由于缺乏盡職免責(zé)細(xì)則，盡管履行了職責(zé)卻未能阻止污染事故發(fā)生的，結(jié)果還是被問責(zé)，就于法不公、于情不允、于理不通。此外，對于一些比較復(fù)雜的環(huán)境事件，污染是長期累積的結(jié)果，很難將責(zé)任劃歸到哪一任領(lǐng)導(dǎo)身上。環(huán)境污染的空間變化也令環(huán)境污染的責(zé)任界限模糊，如上游排污下游引發(fā)大的污染事故，大氣跨區(qū)域漂移導(dǎo)致發(fā)生環(huán)境污染等，在沒有明確責(zé)任界限的前提下，不能輕易對哪一個地區(qū)和部門進(jìn)行問責(zé)。
第三，執(zhí)法主體和執(zhí)法對象要成為責(zé)任和權(quán)力的統(tǒng)一體，理清權(quán)力與責(zé)任的內(nèi)外邊界，推動執(zhí)法主體、執(zhí)法客體都成為守法主體，全面提升全社會在環(huán)保責(zé)任上的主體意識。
一是環(huán)保部門執(zhí)法更要守法。執(zhí)法是為了督促守法，執(zhí)法本身就更應(yīng)該守法，主體資格合法、程序合法、行為合法。新環(huán)保法的規(guī)定，需要環(huán)保部盡快出臺部門規(guī)章，補充、細(xì)化配套的法規(guī)、規(guī)章。例如，查封、扣押屬于行政強制措施，按《行政強制法》規(guī)定，行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)實施，不得委托。目前我國環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)并不屬于行政機關(guān)，無執(zhí)法主體地位，監(jiān)察執(zhí)法均受委托。因此在制定實施細(xì)則時，應(yīng)對環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的定位及查封、扣押權(quán)限，作出明確規(guī)定。新法授予了環(huán)境執(zhí)法部門更多的監(jiān)管權(quán)力，但同樣對一線執(zhí)法人員的執(zhí)法能力、專業(yè)素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平等提出了更高的要求，特別是對環(huán)境保護(hù)調(diào)查取證的手段、監(jiān)測分析的能力等要求更高，環(huán)境執(zhí)法部門要做細(xì)做實執(zhí)法工作，不斷提升執(zhí)法水平和能力。
二是敦促企業(yè)落實環(huán)保責(zé)任。要不斷加大對污染企業(yè)的監(jiān)管和處罰力度。遼寧組建了環(huán)境安全保衛(wèi)總隊，全省環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法進(jìn)入有公安時代，建立了環(huán)保公安執(zhí)法聯(lián)動機制，已經(jīng)對23 起涉嫌環(huán)境污染犯罪案件移送公安機關(guān)追究刑事責(zé)任，實現(xiàn)了環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法的有效對接，對環(huán)境違法行為形成高壓態(tài)勢。按新環(huán)保法要求，重點排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)如實向社會公開環(huán)境信息，接受社會監(jiān)督。很多企業(yè)不愿意公開環(huán)境信息，不愿與周邊利益群體就環(huán)境問題進(jìn)行溝通，造成很多群體性信訪事件，環(huán)保部門應(yīng)著手建立排污企業(yè)與周邊利益群體的溝通渠道，搭建企業(yè)環(huán)境信息公開平臺。遼寧在推動企業(yè)環(huán)境信息公開方面進(jìn)行了嘗試，在全省推動企業(yè)發(fā)布環(huán)境綠皮書，目前首批已經(jīng)有20 多家企業(yè)發(fā)布了環(huán)境綠皮書。
三是推動全社會落實環(huán)保責(zé)任。新環(huán)保法規(guī)定，一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。做好環(huán)境保護(hù)工作，要深入走群眾路線，建立全民參與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一戰(zhàn)線。各級環(huán)保部門要深入持久地開展環(huán)境宣傳教育工作，提高公眾的環(huán)境素養(yǎng)，積極扶持環(huán)保志愿者組織開展社會活動，配合新聞媒體對環(huán)境違法行為開展輿論監(jiān)督，營造全社會參與環(huán)境保護(hù)、建設(shè)生態(tài)文明的良好氛圍。
新環(huán)保法實施，環(huán)保部門除了要全面落實自身責(zé)任，更要進(jìn)一步去推動政府、企業(yè)、社會責(zé)任的落實，著眼在制度建設(shè)上明確權(quán)責(zé)邊界，推進(jìn)形成完備的環(huán)境保護(hù)社會治理結(jié)構(gòu)。
（作者系遼寧省環(huán)境保護(hù)廳廳長）