我國土壤污染防治相關法規(guī)政策文件對綠色低碳修復有原則要求。《中華人民共和國土壤污染防治法》提出實施風險管控、修復活動不得對土壤和周邊環(huán)境造成新的污染?！督ㄔO用地土壤修復技術導則》提出鼓勵采用綠色的、可持續(xù)的和資源化修復?！稖p污降碳協同增效實施方案》和《“十四五”土壤、地下水和農村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》都提出鼓勵綠色低碳修復。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化，但生態(tài)環(huán)境保護任務依然艱巨。我國同時面臨實現生態(tài)環(huán)境根本好轉和碳達峰碳中和兩大戰(zhàn)略任務，生態(tài)環(huán)境多目標治理的要求進一步凸顯，協同推進減污降碳已成為我國新發(fā)展階段經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的必然選擇。2023年，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調，綜合運用自然恢復和人工修復兩種手段，因地因時制宜、分區(qū)分類施策，努力找到生態(tài)保護修復的最佳解決方案。在此背景下，《關于促進土壤污染風險管控和綠色低碳修復的指導意見》（環(huán)辦土壤〔2023〕19號，以下簡稱《意見》）于2023年12月正式印發(fā)，對于貫徹土壤污染管控修復綠色低碳理念、推動產業(yè)綠色低碳發(fā)展、強化社會責任意識等，都具有里程碑式的意義。

　　▎一、國際進展

　　國際上綠色低碳修復劃分為萌芽和早期發(fā)展（2006年之前）、快速發(fā)展（2007-2012年）和成熟發(fā)展（2013年至今）三個階段。第一階段，從2000年左右逐步進入土壤污染綠色可持續(xù)修復（Green and Sustainable Remediation）時期，從傳統基于質量標準修復和基于風險評估的修復管控策略，向綜合考慮修復管控全過程環(huán)境、社會和經濟影響的可持續(xù)策略轉變。研究機構和公益組織在決策中考慮環(huán)境足跡和碳足跡等影響，并探索研究綠色可持續(xù)修復的評估工具和方法。第二階段，綠色可持續(xù)修復理念已得到廣泛認同，相關評估工具方法和標準規(guī)范等得到充分發(fā)展。第三階段，進入靈活實踐和創(chuàng)新階段，從理念逐步融入具體的修復技術、專業(yè)設備、風險管控、修復材料、組織管理等方面，也從修復工程向土地利用規(guī)劃、土地開發(fā)區(qū)劃、生態(tài)景觀設計等領域進行了拓展。2020年以后，綠色可持續(xù)修復相關評估體系和實踐應用基本成熟，隨著全球應對氣候變化需求日益迫切，土壤污染治理逐步進入可持續(xù)韌性修復（Sustainable Resilient Remediation）時期，將碳排放和適應氣候變化能力納入了評價體系。目前發(fā)達國家環(huán)境修復已進入生態(tài)、低碳、韌性的綠色可持續(xù)新時代。

　　國際上主流的綠色可持續(xù)修復相關框架主要包括可持續(xù)修復框架、綠色修復框架和綠色可持續(xù)修復框架三類。可持續(xù)修復論壇（Sustainable Remediation Forum， SuRF）是可持續(xù)修復框架的代表，將其定義為通過合理公正地使用有限資源使人類健康和環(huán)境獲得最大凈效益的修復策略，主要考慮環(huán)境、社會、經濟三要素。綠色修復則在修復實施中考慮所有的環(huán)境影響，并在修復行動中采用可將環(huán)境足跡最小化的措施，主要考慮土地/生態(tài)系統、材料與廢棄物、能源、空氣/大氣、水五大核心要素。綠色可持續(xù)修復一般指在污染場地修復中采取特定的產品、工藝、技術、流程以減輕污染物對受體的風險，同時綜合考慮社區(qū)目標、經濟影響和凈環(huán)境效益的平衡，主要涵蓋溫室氣體排放、能源消耗、回收利用/廢棄物減量化、資源消耗等客觀指標和資產再利用的效益、創(chuàng)造和保留工作機會、創(chuàng)造社區(qū)資產等主觀指標。

　　發(fā)達國家將綠色可持續(xù)修復理念逐步融入土壤污染治理的政策制定過程，主要經歷了三個階段：

　　第一階段是由國家主管部門主導進行管控。早期的土壤污染治理主要是對嚴重污染事件造成輿情影響的響應，基本采取完全清除污染物或對污染物進行封存的措施。這一時期，僅根據污染物的濃度來簡單確定污染地塊治理優(yōu)先順序，風險評估應用較少，也未結合用地性質考慮修復必要性。隨著修復成本大幅增加，實踐發(fā)現，許多地塊更適合依據未來用地規(guī)劃開展風險評估，并進行治理優(yōu)先級排序。隨著治理需求迫切的地塊得到管控，不需要立即治理的污染地塊得到識別，公眾的看法也逐漸改變，不再視所有污染地塊為需要采取政府行動的極端事件。

　　第二階段是靈活的國家法規(guī)為因地制宜開展土壤污染治理決策創(chuàng)造條件。該階段，更多地塊采用基于規(guī)劃情景開展風險評估，并因地制宜制定解決方案的管控或修復策略。土壤污染治理與土地規(guī)劃之間有了更緊密的聯系，棕地再開發(fā)成為地塊治理的驅動力之一。在此情況下，可將更大范圍的利益相關方納入決策環(huán)節(jié)，并為綠色可持續(xù)修復作出積極貢獻。由政府和私人聯合投資的棕地再開發(fā)項目成為優(yōu)先選項，也衍生出多種聯合資助模式。但其主要障礙在于修復完成后土地所有權人的債務以及未來潛在需要承擔的義務。

　　第三階段是法律法規(guī)為私人參與土壤修復創(chuàng)造機會并提供保障。私人投資土壤修復主要考量地塊再開發(fā)的社會經濟價值，為綠色可持續(xù)修復的應用培育了豐沃的土壤。然而土壤修復較為復雜，且存在不確定性，一定程度上成為地塊再開發(fā)的阻礙。主要問題包括：政府與私人如何分擔修復成本、修復失敗的風險和修復后殘留污染的潛在責任和義務。例如地下水污染常常超出地塊邊界，責任難以劃定；對于此類問題，歐盟允許政府接管一部分地下水修復或管控的未來責任、義務或風險，從而減少土地使用權人受到不確定性因素影響，增強利益相關方對于棕地再開發(fā)項目的合作意愿。

　　發(fā)達國家綠色低碳修復體系各有側重，推進綠色低碳修復的管理決策過程漫長復雜，與我國土壤修復產業(yè)背景不同、階段不同、任務不同。我國土壤修復產業(yè)在剛剛興起、同時面臨全方位協同推進減污降碳任務的背景下，推動綠色低碳修復大有可為。

　　▎二、《意見》出臺的迫切需求與重要意義

　?。ㄒ唬┬枨蠓治?/div>