十九屆四中全會圍繞如何推進堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個時代命題，部署了一系列重大任務和舉措。全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”作出系統(tǒng)部署，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對加強生態(tài)文明建設的高度重視，為進一步完善生態(tài)文明制度體系提供了基本遵循。

生態(tài)文明制度建設是中國特色社會主義制度的重要部分

（一）生態(tài)文明建設在“五位一體”總體布局中日益穩(wěn)固

黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，首次把美麗中國作為生態(tài)文明建設的宏偉目標。以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設與體制改革，始終把生態(tài)文明建設放在治國理政的突出位置，生態(tài)文明體制改革全面深化，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性變化。2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會在北京召開，正式確立了“習近平生態(tài)文明思想”。習近平生態(tài)文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是對黨的十八大以來習近平總書記圍繞生態(tài)文明建設提出的一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略的高度概括和科學總結，是新時代生態(tài)文明建設的根本遵循和行動指南，也是馬克思主義關于人與自然關系理論發(fā)展的最新成果。十九屆四中全會《決定》從生態(tài)環(huán)境保護制度、資源高效利用制度、生態(tài)保護和修復制度、生態(tài)環(huán)境保護責任制度四個方面對生態(tài)文明制度體系進行了闡釋，進一步闡明了生態(tài)文明制度體系在中國特色社會主義制度和國家治理體系中的重要地位，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對生態(tài)文明建設的高度重視和戰(zhàn)略謀劃。加強生態(tài)文明制度體系建設是以習近平同志為核心的黨中央一以貫之的要求。隨著“十三五”期間生態(tài)文明體制改革的全面推進，生態(tài)文明制度體系建設已進入“攻堅期”。

（二）生態(tài)文明制度體系的框架日益明晰和完善

2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確了涵蓋八個方面制度的生態(tài)文明制度體系框架。生態(tài)文明建設制度體系中，環(huán)境治理體系是重要的組成部分。在實踐中，環(huán)境治理體系的概念和內涵逐步發(fā)展和完善?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出的“建立健全環(huán)境治理體系”包含完善排污許可制；建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制；建立農村環(huán)境治理體制機制；健全環(huán)境信息公開制度；嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；完善環(huán)境保護管理制度等。2017年11月，黨的十九大報告進一步提出了“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，強調多元主體在環(huán)境治理體系中的作用。2018年6月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)》提出“改革完善生態(tài)環(huán)境治理體系”，包括完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系；健全生態(tài)環(huán)境保護經濟政策體系；健全生態(tài)環(huán)境保護法治體系；強化生態(tài)環(huán)境保護能力保障體系；構建生態(tài)環(huán)境保護社會行動體系。十九屆四中全會《決定》進一步強調“構建以排污許可為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系”。排污許可制度是一項系統(tǒng)工程，涉及相關法律法規(guī)調整、環(huán)境監(jiān)管體系重塑、監(jiān)管流程再造以及環(huán)境保護主管部門內部環(huán)境監(jiān)管權力的重新配置，是監(jiān)管體系改革的核心內容。污染防治區(qū)域聯(lián)動機制和陸海統(tǒng)籌是迫切需要解決的體制機制問題。

（三）生態(tài)文明制度體系建設，是現(xiàn)代國家治理體系建設的重要內容

在生態(tài)文明制度體系中，環(huán)境治理體系是重要內容。而政府環(huán)境監(jiān)管是環(huán)境治理體系的核心。從理論和全球實踐來看，在現(xiàn)代國家治理體系中，現(xiàn)代國家制度仍然處于中心地位。從現(xiàn)代國家的國家建構角度看，監(jiān)管是現(xiàn)代國家基本職能，監(jiān)管制度是現(xiàn)代國家的基本制度安排，發(fā)達國家過去100年的工業(yè)化、現(xiàn)代化的歷程，見證了國家監(jiān)管的興起和變遷。隨著法治的不斷完善、市場化的深入推進，國家的監(jiān)管職能也不斷調整。20世紀70年代以來，大部分發(fā)達市場經濟國家放松了經濟性監(jiān)管，同時加強了包括環(huán)境監(jiān)管在內的社會性監(jiān)管。20世紀70年代以來，主要發(fā)達工業(yè)化國家強化了環(huán)境保護責任，加快了政府環(huán)境監(jiān)管體系的制度建設和能力建設。從20世紀80年代以來，隨著我國經濟體制改革的深入，政府職能不斷調整，政府機構經歷過多次改革。我國中央層級的環(huán)境保護專門管理機構在過去40年也不斷變化，從早期政府部委內設司局，到成立國務院直屬局、總局，到成立國務院組成部門的環(huán)境保護部，2018年組建生態(tài)環(huán)境部。在這些多次機構改革中，政府的職能定位、政府規(guī)模、組織架構、行政程序、問責機制不斷調整變化，但到目前為止，我國行政管理體制仍然面臨切實依法行政、優(yōu)化組織結構、提高行政效率和建立責任政府的挑戰(zhàn)。特別是，包括環(huán)境監(jiān)管在內的社會性監(jiān)管在依法、透明、專業(yè)、可問責地履行監(jiān)管職責方面還存在很多問題，與現(xiàn)代意義上的監(jiān)管機構還有相當大的差距。無論從推動我國轉變政府職能、實施依法行政的國家制度建設的角度，還是從保護環(huán)境、實現(xiàn)綠色發(fā)展的角度，改革環(huán)境監(jiān)管體系、強化政府有效監(jiān)管職能，是我國推動政府職能轉變的具體體現(xiàn)。我國自黨的十八大以來進入了全面制度建設階段，加快環(huán)境監(jiān)管體系改革，是重塑國家權力、保障公民權利的重要組成部分，也是建設法治政府，建設現(xiàn)代國家制度的重要內容。從本質上講，建立和完善包括環(huán)境監(jiān)管體系在內的生態(tài)文明制度體系，是我國推進國家治理體系、提高國家治理能力的重要內容。

生態(tài)文明制度建設取得積極進展

（一）生態(tài)文明建設目標責任體系及問責機制逐步成型

從20世紀80年代以來，我國逐步探索出一套獨具特色的環(huán)境保護目標責任制，成為有效推動環(huán)保工作的重要執(zhí)行機制。黨的十八大以來，涵蓋五個方面的生態(tài)文明建設目標責任體系及問責機制的框架基本形成。第一，以污染物總量減排、環(huán)境質量改善等具體指標為導向的目標考核，包括“五年規(guī)劃”中資源環(huán)境類約束性指標以及相關部門的專項考核。第二，以調整地方政府績效考核為導向的綜合性生態(tài)文明目標評價體系，以《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》為代表。第三，以生態(tài)文明建設中引導性的、試點性的考評體系，包括生態(tài)環(huán)境、自然資源、發(fā)改、水利等部門的“生態(tài)文明建設試點示范”項目。第四，側重于厘清生態(tài)文明建設領域相關部門常態(tài)化分工責任的制度安排，包括各級政府生態(tài)環(huán)境保護工作責任規(guī)定等。第五，建立在目標責任體系基礎上的問責機制，包括中央生態(tài)環(huán)保督察制度、黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度、領導干部自然資源資產離任審計制度等。在生態(tài)文明建設目標責任體系及問責機制的推動下，我國長期以來積累的環(huán)境污染問題正逐步解決，“環(huán)境違法是常態(tài)”的局面開始扭轉。

（二）環(huán)境治理體系不斷完善發(fā)展

環(huán)境監(jiān)管組織體系深刻調整。在縱向上，省以下環(huán)保機構垂直管理改革、流域機構、跨域環(huán)保機構建設、環(huán)境質量監(jiān)測事權上收積極推進。在橫向上，2018年新一輪機構改革中組建的生態(tài)環(huán)境部的職能進一步拓展。

環(huán)境監(jiān)管工具進一步完善，效能穩(wěn)步提升。隨著控制污染物排放許可制、環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接、“雙隨機、一公開”等制度的逐步推進，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)范化水平進一步提升。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的嚴格度顯著提高，處罰的頻次、力度顯著提高。2015—2018年，全國五類案件（按日計罰、查封扣押、限產停產、移送行政拘留、涉嫌犯罪）數量大幅度提升。

環(huán)境信息支撐能力顯著增強，環(huán)境信息的公信力顯著提升。通過環(huán)境監(jiān)測事權上收等改革舉措，中央政府獲取地方環(huán)境信息的能力顯著增強。政府環(huán)境信息的公信力得到了提升。公眾對政府環(huán)境信息的認可度明顯改善。

環(huán)境保護公眾參與制度進一步完善。2014年4月修訂通過的《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了關于“信息公開和公眾參與”的相關條款，首次對環(huán)境公益訴訟的主體資格做出了明確規(guī)定。原環(huán)境保護部相繼出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《環(huán)境保護公眾參與辦法》等部門規(guī)章，對公眾參與的主體、程序、方式等都有一套程序化的制度安排。

（三）資源高效利用制度進一步完善

自然資源資產產權制度改革積極推進。我國自然資源統(tǒng)一確權登記試點工作積極推進，省級自然資源統(tǒng)一確權登記制度試點進入評估驗收階段，資源權屬不斷夯實。與此同時，不動產統(tǒng)一登記制度全面實施，不動產登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統(tǒng)一”基本實現(xiàn)。中央和地方層面，與自然資源資產管理相適應的管理體制逐步完善。

資源有償使用和生態(tài)補償制度持續(xù)推進。自然資源及其產品價格形成機制逐步完善，自然壟斷環(huán)節(jié)價格監(jiān)管不斷加強。農業(yè)水價綜合改革和城鎮(zhèn)居民階梯水價制度改革步伐加快。國有土地有償使用范圍和“招拍掛”出讓比例不斷提高，工業(yè)用地供應方式持續(xù)完善，國有農用地有償使用制度不斷健全。海域海島有償使用制度不斷完善。礦產資源國家權益金制度開始實施，資源稅從價計征工作穩(wěn)步推進，并逐步擴展到生態(tài)空間占用。生態(tài)補償覆蓋范圍逐步擴大，農、林、草、水、濕等生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補償機制繼續(xù)完善。與此同時，市場化生態(tài)補償機制積極探索。

資源總量管理和全面節(jié)約制度不斷強化。最嚴格的土地和水資源管理制度不斷完善。能源消費由強度“單控”拓展到總量和強度“雙控”。天然林、草原、濕地、沙化土地封禁保護制度初步建立。礦產、海洋資源開發(fā)利用及資源循環(huán)利用制度繼續(xù)健全，節(jié)水制度不斷改革完善。

（四）生態(tài)保護和修復制度逐步完善

黨的十八大以來，生態(tài)保護和修復制度逐步完善。從政策體系上，我國先后出臺了《濕地保護修復制度方案》《天然林保護修復制度方案》《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》等方案及計劃。與此同時，生態(tài)修復資金力度逐步加強。十九屆四中全會《決定》再次強調“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然修復為主的方針”，為今后一個時期處理好生態(tài)環(huán)境保護與修復的關系指明了方向。

生態(tài)文明制度建設進入攻堅期

（一）我國生態(tài)環(huán)境保護已發(fā)生轉折性變化，生態(tài)文明制度建設的重要性進一步突顯

從1973年第一次全國環(huán)保大會開始，我國的環(huán)保工作開始起步。改革開放之后，快速工業(yè)化的前30年左右的階段，我國主要污染排放總體呈現(xiàn)增長態(tài)勢，環(huán)境質量總體處于惡化的趨勢。從“十一五”“十二五”開始，我國主要污染物排放總量快速遞增的態(tài)勢得到遏制，主要污染物排放漸次達峰，或進入“平臺期”。如果按照“環(huán)境庫茲涅茨曲線”的分析框架，對比發(fā)達國家環(huán)境改善的歷程，我國已經跨越了“環(huán)境拐點”，環(huán)境質量總體上進入穩(wěn)中向好的階段。我國2010—2020年相當于歐美國家20世紀70年代的“環(huán)境十年”。盡管我國污染物排放從總體上已跨越峰值，但由于其遠超環(huán)境容量，因此，需要在大幅度削減后才能實現(xiàn)環(huán)境質量的根本性改善，這需要一個長期過程，也意味著近中期環(huán)境污染形勢仍十分嚴峻和復雜。從當前到2035年左右，主要污染物大幅度削減仍然是環(huán)境治理的主線之一。在“后拐點”階段，考慮到我國所處的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程、能源結構等因素，在污染物大幅削減的過程中，環(huán)境監(jiān)管是重要的貢獻因素。隨著污染物排放遞減，減排的邊際成本增加。這對中長期環(huán)境監(jiān)管的嚴格度、有效性以及科學的、差異化的環(huán)境政策提出了更高的要求?？茖W合理有效的資源環(huán)境政策是生態(tài)文明制度體系建設的內在要求。

（二）平衡經濟增長和環(huán)境保護是一個長期問題，生態(tài)文明制度體系是高質量發(fā)展的重要制度基礎

以2015年新的《環(huán)境保護法》和中央環(huán)保督察制度實施為標志，“十三五”期間我國經濟增長和環(huán)境保護進入“再平衡”的新階段，也是我國邁向綠色發(fā)展的“轉折期”。其一，污染物排放和經濟增長“脫鉤”態(tài)勢進一步深化。其二，隨著系統(tǒng)性環(huán)境監(jiān)管失靈狀況的改善，環(huán)境守法水平逐步提高，企業(yè)環(huán)境治理的成本將全面內化。這將有助于統(tǒng)一市場競爭環(huán)境，促進企業(yè)優(yōu)勝劣汰?！笆奈濉逼陂g，經濟增長和環(huán)境保護“再平衡”的過程仍將持續(xù)。在“三期疊加”的背景下，環(huán)境保護和經濟增長的矛盾可能會進一步突顯。黨的十九大提出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現(xiàn)代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標?！本G色發(fā)展是高質量發(fā)展的重要維度，而生態(tài)文明制度體系是綠色發(fā)展的制度基礎。在推進生態(tài)文明制度體系建設過程中，要處理好短期糾錯與長期制度建設的關系，提高環(huán)境政策的科學化、法治化水平。

穩(wěn)步推進生態(tài)文明制度建設

（一）優(yōu)化生態(tài)文明體制改革決策、實施機制，進一步厘清改革方法論，增強改革系統(tǒng)性、集成性

優(yōu)化生態(tài)文明體制改革決策機制，梳理已有的改革方案，平衡好改革方案數量和改革質量的關系，適度壓縮后續(xù)生態(tài)文明領域改革方案數量。健全改革方案的第三方評估機制，增強第三方評估的獨立性、公正性、約束性，及時客觀總結改革經驗，建立改革“容錯”“糾錯”機制。暢通意見訴求渠道，最大限度吸收各部門、各地區(qū)以及相關參與主體對改革方案的意見，健全意見處理和反饋機制。在客觀評價試點經驗的基礎上，及時對改革方案和推廣的工作安排進行必要的調整。加強生態(tài)文明領域方案制定的前期研究和充分論證，進一步發(fā)揮智庫專家在優(yōu)化方案目標設定、工具選擇等方面的作用。進一步厘清改革方法論，堅持問題導向，找準“真問題”，增強改革系統(tǒng)性、集成性，推動重點和關鍵改革舉措落地有效。進一步明確生態(tài)文明體制改革優(yōu)先序，統(tǒng)籌推進責任體系和問責機制、機構改革、政策工具三個方面的改革。

（二）進一步完善責任體系和問責機制，提高環(huán)境監(jiān)管體系的可問責性

通過修訂相關法律法規(guī)進一步明確生態(tài)文明建設各主體責任，進一步推動各級政府通過權責清單等方式建立分工明確、責權清晰的環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護工作體系，提高環(huán)境監(jiān)管體系的可問責性。進一步完善政府績效評價考核制度，明晰對政策績效、監(jiān)管績效的評價考核。通過法律法規(guī)進一步規(guī)范環(huán)境監(jiān)管機構的自由裁量權，細化環(huán)境監(jiān)管機構“盡職免責”的相關規(guī)定。防止各級環(huán)境監(jiān)管機構過度依靠督察制度，形成路徑依賴。激勵并引導各級環(huán)境監(jiān)管機構按照職能法定、規(guī)則公正、過程透明、運行專業(yè)、決策獨立、行為可問責等現(xiàn)代監(jiān)管的基本原則，依法實施監(jiān)管，政府鼓勵公眾或其他政府部門依法對監(jiān)管機構實施嚴格問責。謹慎增加生態(tài)文明建設領域約束性考核指標，統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)文明領域的考評工作。落實《關于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》要求，統(tǒng)籌規(guī)范生態(tài)文明建設領域內容相近的考評工作，減少“運動式”考評、督查、檢查等工作。充分考慮生態(tài)文明建設目標的科學性、可達性，并與環(huán)境政策評價制度進行有效銜接。要進一步細化落實《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟罚龑Ц骷壍胤秸铜h(huán)境監(jiān)管機構樹立法治意識，嚴格依法監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管、透明執(zhí)法，既要糾正環(huán)境監(jiān)管中的“不作為”，也要糾正“亂作為”。切實落實《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》，進一步規(guī)范與完善環(huán)保督察問責程序，推動督察制度法治化、規(guī)范化、程序化。規(guī)范問責啟動、調查與核實程序、處理決定程序、信息公開程序。在督察問責過程中要綜合考慮“因果關系”“盡職免責”等因素。建立和完善問責過程中相關責任人的申訴制度。

（三）抓住關鍵改革舉措，優(yōu)化資源環(huán)境政策體系

在重大資源環(huán)境政策實施的事前、事中、事后環(huán)節(jié)引入制度化的政策評估機制。以法律、法規(guī)的形式對環(huán)境政策的評估程序、評估機構、評估人員作出具體要求，并將評估結果作為環(huán)境政策實施以及調整的重要依據。切實統(tǒng)籌推進包括環(huán)境影響評價、環(huán)境稅、總量控制、排污權交易等監(jiān)管工具調整。擴大環(huán)境稅的范圍，鼓勵重點地區(qū)和重點行業(yè)提高環(huán)境保護稅的標準。理性看待排污權交易、碳排放權交易、節(jié)能量交易等市場化政策工具在政策體系中的作用。資源環(huán)境領域的政策創(chuàng)新要充分考慮制度條件和技術條件。

（四）進一步厘清生態(tài)文明建設領域機構職能定位，統(tǒng)籌推進機構改革

進一步明確中央層級環(huán)境保護主管部門政策職能和監(jiān)管職能。在生態(tài)環(huán)保領域相關部門職能調整的同時，進一步建立制度化、程序化的跨部門協(xié)調機制。以優(yōu)化監(jiān)管程序和工具、信息共享為抓手，推動部門內形成合力。統(tǒng)籌考慮環(huán)保機構省以下垂改、生態(tài)環(huán)保督察制度與區(qū)域流域機構改革的關系。在探索新設立跨地區(qū)環(huán)保機構上，要與區(qū)域督察機構以及環(huán)境保護主管部門相關司局有序銜接，明確職責和分工，完善工作機制和程序。在組建跨流域的環(huán)境監(jiān)管機構時，應統(tǒng)籌考慮與水利部門所屬流域機構進行有效合作。以建立涉水機構多部門工作機制、涉水信息共享為抓手，推動流域層面各部門有效高效監(jiān)管合作。新設立區(qū)域、流域機構應把協(xié)調職能作為重點，而不是直接解決一般性的各區(qū)域環(huán)境守法問題，其環(huán)境執(zhí)法權限和屬地環(huán)境執(zhí)法應有序銜接。在組建環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍時，應平衡好“專業(yè)性”與“綜合性”之間的關系。在國家公園等保護地管理體制改革中，因地制宜、分類推進各類保護區(qū)執(zhí)法體制改革。

（五）完善生態(tài)文明體制改革的支撐配套條件

以解決突出問題為導向，加快生態(tài)文明體制改革的理論研究，重點加強在自然資源資產產權、自然資源資產管理、自然資源資產負債表、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制、生態(tài)產品價值實現(xiàn)、市場化的生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境治理體系等方面的理論研究。改革生態(tài)環(huán)境領域基礎數據采集的體制機制，加強跨部門協(xié)作、推動環(huán)境信息共享，為科學決策、改革方案實施提供數據支撐。

（作者：國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所環(huán)境政策研究室主任、研究員 陳健鵬　來源：《中國發(fā)展觀察》2019年第24期）