黨的十八屆四中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，提出了要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)。環(huán)境法治體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，作為環(huán)保部門，其自身的法治建設(shè)是否完善、是否遵守環(huán)保法律法規(guī)、是否嚴(yán)格貫徹實(shí)施環(huán)保法律法規(guī)，對(duì)于全社會(huì)自覺(jué)遵守環(huán)保法律法規(guī)、建立有序的環(huán)境法律秩序起著至關(guān)重要的引領(lǐng)作用。此外，在全社會(huì)方方面面都加強(qiáng)法治建設(shè)、關(guān)注環(huán)境保護(hù)工作的大環(huán)境下，環(huán)保部門除了按照要求完成自身的法治政府建設(shè)任務(wù)以外，還面臨著司法監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督等外部監(jiān)督力度不斷加大的局面，環(huán)境保護(hù)工作每一個(gè)環(huán)節(jié)、過(guò)程是否合法都被放在了放大鏡下。

　　因此，環(huán)保部門的法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)環(huán)境法治建設(shè)方面任重道遠(yuǎn)，要充分發(fā)揮參謀助手的作用，同時(shí)也要扮演好規(guī)范引領(lǐng)和統(tǒng)籌規(guī)劃的角色。這就要求環(huán)保部門的法制機(jī)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)變工作方式，以適應(yīng)新的形勢(shì)和要求。

　　環(huán)境法治工作面臨的形勢(shì)

　　一是環(huán)境法治秩序建設(shè)處于形成和完善期。近年來(lái)，國(guó)家不斷出臺(tái)新的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，為依法治污，建設(shè)環(huán)境法治秩序奠定了基礎(chǔ)，但由于社會(huì)各方對(duì)環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)程度不一，導(dǎo)致環(huán)境法律秩序仍處于形成期和完善期。在這個(gè)過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)等具有環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的政府部門起著至關(guān)重要的引領(lǐng)作用。環(huán)境保護(hù)等政府部門法治化的進(jìn)展，影響整個(gè)社會(huì)環(huán)境法制秩序的有效建立。

　　二是司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保部門的監(jiān)督力度加大。新修訂的《行政訴訟法》增加了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，在某種程度上對(duì)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)提出了要求。增加了規(guī)范性文件可訴的規(guī)定，將行政訴訟的范圍由原來(lái)的具體行政行為擴(kuò)大到了抽象行政行為。此外，檢察機(jī)關(guān)也加大了對(duì)行政行為的監(jiān)督力度。2015年7月，全國(guó)人大決定授權(quán)最高人民檢察院在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作，并將生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)作為試點(diǎn)之一。之后的全國(guó)首例行政公益訴訟案件即為起訴環(huán)保部門不作為的案件。由此可見(jiàn)，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域成為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政公益訴訟的重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　三是社會(huì)公眾通過(guò)法治手段維護(hù)環(huán)境權(quán)益的意識(shí)逐步增強(qiáng)。一方面，社會(huì)公眾整體的環(huán)境法治意識(shí)增強(qiáng)，越來(lái)越多地通過(guò)提起行政訴訟、行政復(fù)議，申請(qǐng)信息公開(kāi)、提起聽(tīng)證等法定渠道來(lái)維護(hù)自身和公共環(huán)境權(quán)益。另一方面，社會(huì)公眾不再只有在環(huán)境權(quán)益受到實(shí)際損害時(shí)才拿起法律武器，而是更加關(guān)注損害的預(yù)防，將關(guān)注點(diǎn)向前擴(kuò)大到了各項(xiàng)決策以及決策的過(guò)程是否合法。例如，2015年阿蘇衛(wèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)項(xiàng)目審批聽(tīng)證案件，突出反映了公眾期望通過(guò)聽(tīng)證參與決策維護(hù)自身利益的意愿越來(lái)越強(qiáng)烈。

　　此外，公眾維權(quán)的專業(yè)水平越來(lái)越高，更加注重借助專業(yè)的群體，例如環(huán)保組織、律師、專家等群體的力量。特別是2015年實(shí)施的新環(huán)保法更是賦予了符合條件的環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的法定權(quán)利，開(kāi)辟了公眾監(jiān)督環(huán)保部門的新渠道。

　　環(huán)保部門法制機(jī)構(gòu)工作要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變

　　首先，法制機(jī)構(gòu)工作應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向事前引導(dǎo)和預(yù)防轉(zhuǎn)變。目前，環(huán)保部門法制機(jī)構(gòu)工作中事前預(yù)防和引導(dǎo)的意識(shí)和能力普遍存在不足，在業(yè)務(wù)部門遇到法律問(wèn)題、產(chǎn)生法律糾紛、發(fā)生環(huán)境復(fù)議訴訟時(shí)，環(huán)保部門法制機(jī)構(gòu)才介入。主要工作以解決問(wèn)題、定紛止?fàn)帪橹?，其角色相?dāng)于消防員。這種工作方式，難以適應(yīng)新的環(huán)境法治形勢(shì)，必須加強(qiáng)事前引導(dǎo)和預(yù)防，才能真正實(shí)現(xiàn)環(huán)保法治建設(shè)。

　　事前引導(dǎo)要求法制機(jī)構(gòu)幫助環(huán)保部門工作人員提高運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作的能力。環(huán)境法治建設(shè)不能僅靠法制機(jī)構(gòu)或者某些執(zhí)法機(jī)構(gòu)，需要環(huán)保部門全體工作人員的努力。法制機(jī)構(gòu)一方面要幫助環(huán)保部門工作人員在處理具體事務(wù)時(shí)建立尊崇法律、維護(hù)法律權(quán)威的思維，形成“凡決策、處理問(wèn)題必先找法”的工作習(xí)慣。另一方面要幫助環(huán)保部門工作人員在制度建設(shè)中進(jìn)一步增強(qiáng)法治意識(shí)。如前所述，環(huán)境法治秩序仍處于形成和完善期，許多環(huán)境管理的制度仍未建立健全，處于探索創(chuàng)新中。在制度和規(guī)則的建立過(guò)程中必須運(yùn)用法治思維和法治方式，充分考慮環(huán)境管理關(guān)系中各方的權(quán)利義務(wù)，避免環(huán)境管理制度和規(guī)則存在法律框架上的缺失、不足甚至漏洞。

　　事前預(yù)防則是要求法制部門將工作主動(dòng)前移到?jīng)Q定、決策階段。法不僅有懲戒違法、解決糾紛作用，還有預(yù)測(cè)預(yù)防作用。無(wú)論是司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督還是社會(huì)公眾的監(jiān)督，其力度的加大都是為了促進(jìn)環(huán)保部門依法行政，防止環(huán)保部門與社會(huì)公眾之間的糾紛產(chǎn)生，穩(wěn)定環(huán)境法治秩序。作為環(huán)保部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的法制機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)在決策、決定階段提供相應(yīng)的法律論證服務(wù)，特別是在法律規(guī)定缺失、不明確、相沖突的情況下，對(duì)相應(yīng)的法律后果進(jìn)行評(píng)估，減輕乃至避免決策決定的負(fù)面法律影響。

　　其次，法制機(jī)構(gòu)工作應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向加強(qiáng)宏觀協(xié)助轉(zhuǎn)變。法制工作轉(zhuǎn)向事先引導(dǎo)和預(yù)防，相應(yīng)地要求法制機(jī)構(gòu)改變以前的服務(wù)方式，即主要是對(duì)具體法律問(wèn)題的論證。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宏觀方面的協(xié)助，即協(xié)助業(yè)務(wù)部門運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展業(yè)務(wù)工作。

　　進(jìn)一步轉(zhuǎn)向加強(qiáng)宏觀協(xié)助很有必要。當(dāng)法制機(jī)構(gòu)加強(qiáng)事前預(yù)防和事前介入時(shí)，如果仍然采取傳統(tǒng)的處理方式，對(duì)業(yè)務(wù)部門的政策決策進(jìn)行過(guò)細(xì)干預(yù)，則會(huì)影響業(yè)務(wù)部門獨(dú)立決策。同時(shí)，業(yè)務(wù)部門比法制機(jī)構(gòu)更加熟悉和了解本領(lǐng)域法律法規(guī)的具體規(guī)定，具體微觀問(wèn)題的處理無(wú)須法制機(jī)構(gòu)介入過(guò)多。行政機(jī)關(guān)在法律上是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，從這個(gè)意義上講，業(yè)務(wù)部門是本領(lǐng)域法律的執(zhí)行者，理應(yīng)最熟悉和掌握本領(lǐng)域的法律法規(guī)。另外，環(huán)境保護(hù)法律具有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，從這個(gè)角度講，業(yè)務(wù)部門在運(yùn)用法律方面具有天然優(yōu)勢(shì)。

　　加強(qiáng)宏觀協(xié)助要求法制部門在協(xié)助業(yè)務(wù)部門進(jìn)行法律審查出具法律意見(jiàn)時(shí)，要避免直接替代業(yè)務(wù)部門作出修改或保留的決定，而應(yīng)首先審查業(yè)務(wù)部門是否已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)的合法性論證。業(yè)務(wù)部門沒(méi)有進(jìn)行合法性論證或說(shuō)明的，要引導(dǎo)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行合法性論證后，再就其合法性論證是否全面、是否符合法律程序等問(wèn)題進(jìn)行審核。宏觀協(xié)助并不是要求法制機(jī)構(gòu)完全不解決具體問(wèn)題，在業(yè)務(wù)部門面臨法律法規(guī)存在沖突、缺少明確規(guī)定，需要運(yùn)用法律原則和法律精神進(jìn)行論證時(shí)，要主動(dòng)協(xié)助業(yè)務(wù)部門進(jìn)行論證，提出具體的解決方案。

　　第三，法制機(jī)構(gòu)工作應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向引導(dǎo)服務(wù)企業(yè)和社會(huì)公眾轉(zhuǎn)變。《決定》提出“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，法治社會(huì)的建設(shè)靠全體人民的推動(dòng)，環(huán)境法治建設(shè)同樣也需要全社會(huì)的共同努力?！侗本┦写髿馕廴痉乐螚l例》就提出了“政府主導(dǎo)、企業(yè)施治、全民參與”的共同防治原則。而企業(yè)自覺(jué)守法、公民自覺(jué)用法的前提是對(duì)環(huán)保法律法規(guī)的了解和掌握。作為環(huán)保部門的法制機(jī)構(gòu)在引導(dǎo)服務(wù)企業(yè)和社會(huì)公眾自覺(jué)遵守環(huán)境法律、捍衛(wèi)環(huán)境法律權(quán)威方面承擔(dān)著重要的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)采取多種方式大力宣傳環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，引導(dǎo)企業(yè)切實(shí)承擔(dān)污染防治法律義務(wù)、引導(dǎo)公眾樹(shù)立“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”的法律意識(shí)。2014年起，北京市環(huán)保局法制處每月開(kāi)展一次送法進(jìn)企業(yè)活動(dòng)，根據(jù)企業(yè)的需求，由相關(guān)業(yè)務(wù)處室和法制處一同為企業(yè)量身準(zhǔn)備課件，設(shè)計(jì)守法路線。

　　在社會(huì)公眾方面，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以推動(dòng)全社會(huì)梳理環(huán)境法治意識(shí)為目標(biāo)，引導(dǎo)群眾自覺(jué)遵守環(huán)境法律法規(guī)，解決環(huán)境矛盾糾紛找法、靠法。引導(dǎo)群眾樹(shù)立“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”的法律意識(shí)，自覺(jué)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。支持群眾理性表達(dá)環(huán)境訴求，特別是在環(huán)境損害賠償民事訴訟中，要依法給予受害者以指導(dǎo)和支持。

　　各級(jí)環(huán)保部門法制機(jī)構(gòu)面臨的具體情況不同，其工作方式應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的形勢(shì)進(jìn)行調(diào)整，但最終都應(yīng)當(dāng)以提高環(huán)保部門全體人員運(yùn)用法治思維和法制方式解決問(wèn)題的整體能力、增強(qiáng)全社會(huì)遵守環(huán)境保護(hù)法律意識(shí)、建設(shè)有利于環(huán)境保護(hù)的穩(wěn)定的環(huán)境法治秩序?yàn)樽罱K目標(biāo)。

　　作者單位：北京市環(huán)境保護(hù)局