隨著“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的實施進入尾聲，“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃（以下簡稱“《規(guī)劃》”）前期研究勢在必行?！笆奈濉奔?021～2025年，既是中國經(jīng)濟社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃期，又是污染防治攻堅戰(zhàn)取得階段性勝利、繼續(xù)推進美麗中國建設的關鍵期。“十四五”期間，要堅持綠色發(fā)展理念，自覺把經(jīng)濟社會發(fā)展同生態(tài)文明建設統(tǒng)籌起來，努力實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益多贏。筆者認為，科學編制“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃要做好如下重點工作。

一是深刻剖析機構(gòu)改革以來環(huán)境管理的最新形勢與存在問題。

（1）累積性環(huán)境問題成生態(tài)環(huán)境管理的短板。十九大以來生態(tài)環(huán)境機構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境管理部門增加了海洋、地下水、氣候變化、排污口與農(nóng)業(yè)面源污染等管理職能。眾所周知，我們國家經(jīng)過30多年持續(xù)快速發(fā)展，部分生態(tài)環(huán)境問題集中凸顯，如珠三角水體黑臭、京津冀霧霾圍城等問題已引起全社會的高度關注，成為環(huán)境質(zhì)量全面改善的制約因素和生態(tài)文明創(chuàng)建的短板。這些問題是污染長期累積到一定程度后在短時間內(nèi)集中爆發(fā)的結(jié)果，污染來源復雜多樣，導致污染治理技術難度高，重大環(huán)境基礎設施難以落地，治理管理邊際成本不斷增大。

（2）生態(tài)環(huán)境制度建設亟待突破性落地。國家《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度等八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。十九大之后，對生態(tài)文明制度建設提出了更高要求。目前大部分城市自身深化改革也進入攻堅期，突破思想觀念和利益固化的藩籬難度加大，這需要在生態(tài)紅線制度、自然資源資產(chǎn)核算和審計、生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定以及責任追究等重點領域率先突破落地。

（3）經(jīng)濟發(fā)展不平衡制約了生態(tài)環(huán)境保護整體性推進。站在全國層面看，區(qū)域自然稟賦差異較大，經(jīng)濟社會發(fā)展很不均衡，東部珠三角、長三角等地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，而西藏、云南等西部省份基礎設施與公共服務水平比較落后，客觀上導致了生態(tài)環(huán)境保護參差不齊，極大制約了生態(tài)文明建設的全域整體推進。同時，生態(tài)補償制度尚未系統(tǒng)建立，制約了以保護生態(tài)環(huán)境為主的西藏、云南等西部少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，使生態(tài)環(huán)境保護工作更顯困難，面臨挑戰(zhàn)。

二是充分明確“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的定位與原則。

（1）戰(zhàn)略引領，問題導向。圍繞美麗中國建設戰(zhàn)略節(jié)點，謀劃未來五年乃至更長一段時期生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略布局、目標指標、重點任務和保障措施。繼續(xù)開展重點領域科技攻關，為科學決策、環(huán)境管理、精準治污提供支撐，同時充分調(diào)動企業(yè)技術創(chuàng)新活力，帶動生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。要注重科學合理，堅持以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決突出生態(tài)環(huán)境問題為重點，明確生態(tài)環(huán)境保護重點任務措施和重大治理工程，做到規(guī)劃目標任務科學合理，切實增強規(guī)劃的科學性、針對性、可行性和有效性。

（2）綠色發(fā)展，生態(tài)優(yōu)先。生態(tài)環(huán)境保護已成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要力量和抓手。綠色發(fā)展是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求，也是解決生態(tài)環(huán)境問題的根本之策。要凸顯綠色發(fā)展，用綠色發(fā)展的成果提升整體發(fā)展的質(zhì)量，將協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的要求體現(xiàn)在規(guī)劃的方方面面。要體現(xiàn)科技創(chuàng)新堅持保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，建立生態(tài)優(yōu)先的決策機制，實行嚴格的環(huán)境保護制度，充分發(fā)揮環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的綜合作用，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，構(gòu)建生態(tài)文明的新景觀。

（3）示范創(chuàng)新，彰顯特色。按照國家生態(tài)文明示范建設的要求，全面加強生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)制度、生態(tài)文化與生態(tài)生活等方面的示范創(chuàng)新。優(yōu)化國土空間格局，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，大力提升環(huán)境質(zhì)量，傳承優(yōu)秀生態(tài)文化，構(gòu)建和諧優(yōu)美的生態(tài)人居體系，探索和實施系列生態(tài)文明建設體制機制改革，充分體現(xiàn)質(zhì)量和創(chuàng)新驅(qū)動的特色，探索具有地方特色的生態(tài)文明發(fā)展模式。

（4）政府主導，共治共享。綜合運用政府“有形之手”、市場“無形之手”和社會“自治之手”，建立健全緊密聯(lián)系的制度框架，對政府、企業(yè)和社會的生態(tài)環(huán)境行為進行有效規(guī)范、引導和監(jiān)督。加強政府和企事業(yè)單位環(huán)境信息公開，強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，構(gòu)筑多渠道公眾參與機制，形成政府、企業(yè)和社會多元主體參與及多方互動的“共治共享”的生態(tài)環(huán)境治理模式。

三是科學設置“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的目標與指標。

（1）建設目標：構(gòu)建以主體功能為導向的生態(tài)空間體系、以循環(huán)高效為特征的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系、以防治結(jié)合為重點的環(huán)境保護體系、以人與自然和諧為基礎的生態(tài)生活體系、以多元共治為目標的生態(tài)制度體系，力求建成“國土空間布局合理，發(fā)展模式綠色高效、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美宜居、生活方式低碳節(jié)約、生態(tài)制度完善健全”的生態(tài)環(huán)境保護體系。

（2）建設指標：根據(jù)國家、生態(tài)環(huán)境部具體要求，結(jié)合地方實際，從生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)生活、生態(tài)制度5個方面優(yōu)化創(chuàng)建指標。考慮到不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的復雜性與系統(tǒng)性，綜合考慮生態(tài)環(huán)境保護的尺度性與區(qū)域生態(tài)文明建設共性和差異性，指標應包括約束性指標、參考性指標與特色指標，以此引導不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的管理需求。 

四是積極謀劃“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的重點任務。

（1）堅持環(huán)境優(yōu)化，全面推動綠色發(fā)展。

堅持環(huán)境優(yōu)化，要將協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的要求體現(xiàn)在規(guī)劃的方方面面。要充分調(diào)動企業(yè)技術創(chuàng)新活力，帶動生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。要注重科學合理，堅持以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決突出生態(tài)環(huán)境問題為重點，明確生態(tài)環(huán)境保護重點任務措施和重大治理工程，做到規(guī)劃目標任務科學合理，切實增強規(guī)劃的科學性、針對性、可行性和有效性。

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。將環(huán)境保護作為推動綠色發(fā)展的重要抓手，強化環(huán)保引導和調(diào)控作用，嚴格落實環(huán)境空間管控，積極引導產(chǎn)業(yè)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式。嚴格執(zhí)行差別化環(huán)境政策，推動形成與主體功能區(qū)相適應的產(chǎn)業(yè)空間布局。優(yōu)化開發(fā)區(qū)實施更嚴格的環(huán)保準入標準，加快推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以資源環(huán)境承載力為先決條件，防止污染轉(zhuǎn)移和過度開發(fā)，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)聚集化和綠色化發(fā)展。

增加綠色供給。加快構(gòu)建綠色制造體系，強化全生命周期綠色管理。推行節(jié)能低碳產(chǎn)品、環(huán)境標志產(chǎn)品和有機產(chǎn)品認證、能效標識管理，建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品體系，增強綠色供給。完善綠色采購制度，制定政府綠色采購產(chǎn)品目錄，統(tǒng)籌推行綠色產(chǎn)品標識、認證。建立綠色包裝標準體系，推動包裝減量化、無害化和材料回收利用，逐步淘汰污染嚴重、健康風險大的包裝材料。充分發(fā)揮鏈主企業(yè)和龍頭企業(yè)牽頭作用，組織推行綠色供應鏈環(huán)境管理試點。

培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)。大力培育以“低碳”為特征的節(jié)能環(huán)保、新能源、互聯(lián)網(wǎng)、生物、新材料、文化創(chuàng)意等新興產(chǎn)業(yè)，形成以高科技產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為主的低碳產(chǎn)業(yè)體系。實施節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)重大技術裝備產(chǎn)業(yè)化工程，推動低碳循環(huán)、治污減排、監(jiān)測監(jiān)控等核心環(huán)保技術、成套產(chǎn)品、裝備設備研發(fā)。推動節(jié)能環(huán)保技術咨詢、系統(tǒng)設計、設備制造、工程施工、運營管理等專業(yè)化服務綜合發(fā)展，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈上下游整合，大力發(fā)展環(huán)境服務綜合體。 

（2）堅持污染防治，全面改善環(huán)境質(zhì)量。

全面推進空氣質(zhì)量改善。以空氣質(zhì)量改善為目標導向，大力實施城市空氣質(zhì)量達標管理，樹立一批標桿城市，先行達到更高的空氣質(zhì)量標準。以多污染物協(xié)同減排和精細化管理為重點，持續(xù)深化常規(guī)污染源治理，強化新型污染物協(xié)同控制。分類實施城市空氣質(zhì)量穩(wěn)定達標管理，深化工業(yè)源污染治理與重點污染源脫硫脫硝，繼續(xù)強化機動車污染防治。加強港口船舶污染防治，積極推進非道路移動機械污染與面源污染的防治。

持續(xù)推進水環(huán)境質(zhì)量達標。全面貫徹《水污染防治行動計劃》，實施“抓兩頭促中間，帶動水環(huán)境質(zhì)量全面改善”的治水策略，以流域控制單元為基礎推進精準治污，建立水源安全保障、水污染嚴格控制、治水管理一體化的保護與防控體系。加強重要江河湖庫水質(zhì)保護，嚴格落實區(qū)域供排水通道保護要求，優(yōu)化調(diào)整飲用水源布局。系統(tǒng)控制流域污染水體，強化城市建成區(qū)黑臭水體治理。加強近岸海域和地下水污染防治。完善污水處理系統(tǒng)，繼續(xù)推進污水處理設施建設與改造。

加強土壤污染防治。堅持“預防為主、保護優(yōu)先、風險管控、分類別、分用途、分階段進行管控治理”的思路，編制實施土壤污染防治方案，以耕地土壤環(huán)境保護為重點，嚴控新增土壤污染，實施農(nóng)用地和建設用地土壤環(huán)境分級和分類管理，加快推進受污染土壤的治理與修復試點，解決一批土壤污染歷史遺留問題。

提升生態(tài)系統(tǒng)保護。以“綠水青山就是金山銀山”理論為指導，強化山水林田湖“生命共同體”意識，維護生態(tài)安全格局，加強生態(tài)系統(tǒng)建設，保護生態(tài)多樣性，提升生態(tài)系統(tǒng)完整性、穩(wěn)定性和服務功能，促進人與自然和諧共生。強化綠色生態(tài)安全屏障建設與保護，加強自然保護區(qū)和重要濕地等生態(tài)節(jié)點保護和建設，加強藍色海岸帶保護與修復。

（3）堅持改革創(chuàng)新，全面完善制度體系。

完善環(huán)境法律法規(guī)。加快制修訂國家環(huán)境法律與地方環(huán)境法規(guī)，鼓勵地市推進地方環(huán)境立法。穩(wěn)步推進重點行業(yè)、重點污染物、重點區(qū)域流域排放標準的制修訂，組織開展污染防治技術標準、清潔生產(chǎn)審核技術標準和污染物檢測技術標準等制修訂工作，不斷完善地方標準體系，加強環(huán)境標準實施評估。

改革環(huán)境管理體制。實施省級以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，明確各級環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)的事權(quán)劃分。完善總量控制制度，實施差異化管理，環(huán)境質(zhì)量狀況較差的地區(qū)要承擔更多的減排任務。實施核查核算，優(yōu)化增量核算方式，大力推動行業(yè)減排、工程減排、自主減排。建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度。

健全生態(tài)補償制度。建立財政補助、異地開發(fā)、協(xié)議保護等多渠道保護與補償方式，進一步加大對重點生態(tài)功能區(qū)政策支持和財政轉(zhuǎn)移支付力度，強化生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。深化跨界河流交接斷面水質(zhì)達標考核，選擇有條件的重點跨界流域開展生態(tài)補償試點，建立流域生態(tài)補償與污染賠償雙向機制。

（4）堅持能力建設，全面提升治理水平。

完善環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡。整合優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位，建設涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、生態(tài)、輻射環(huán)境等要素，布局合理、功能完善的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量立體監(jiān)測網(wǎng)絡。開展“點、線、面”結(jié)合的移動源污染監(jiān)測技術體系研究，構(gòu)建“點面結(jié)合、地空一體”的移動源污染立體監(jiān)測技術體系與監(jiān)測示范區(qū)。

健全環(huán)境監(jiān)察體系。建立環(huán)保督察工作機制，對各地黨委、政府及有關部門貫徹落實環(huán)境保護決策部署、處理突出環(huán)境問題、履行環(huán)境保護責任等有關情況開展督察。推進聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，全面實施環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化、全覆蓋管理。強化污染源日常環(huán)境監(jiān)管，推動環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法的高效銜接，建立跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機構(gòu)，推動環(huán)境案件集中管轄與審理專業(yè)化。

構(gòu)建環(huán)保創(chuàng)新體系。強化企業(yè)技術創(chuàng)新主體地位，發(fā)揮市場對綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和技術路線選擇的決定性作用。加大環(huán)?？萍纪度?，主動聯(lián)合國內(nèi)外高水平科研機構(gòu)，全面對接“水、氣、土”三大行動計劃，實施一批重大環(huán)?？蒲许椖?，攻克一批環(huán)保熱點難點問題和關鍵共性技術，產(chǎn)出一批高水平科研成果，全面提升環(huán)境管理的科學決策、精準施策能力。

加快科技創(chuàng)新。要加快推廣先進適用的科技成果，在清潔生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護、資源綜合利用與廢棄物資源化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等方面，積極開發(fā)、引進和推廣應用各類新技術、新工藝、新產(chǎn)品。要建立生態(tài)環(huán)境信息網(wǎng)絡，完善生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡，開展環(huán)境現(xiàn)狀普查，建設環(huán)境資源數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息資源共享和監(jiān)測資料綜合集成。推進環(huán)境科技創(chuàng)新，發(fā)展技術先導型、資源節(jié)約型、環(huán)境保護型的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，加速科研成果的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

五是統(tǒng)籌完善“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的保障體系。

加強組織領導。要充分認識加強環(huán)境保護工作的重要性、緊迫性和艱巨性，切實加強對《規(guī)劃》實施工作的組織領導，采取強有力措施，從解決當前的突出環(huán)境問題入手，大力推進本規(guī)劃實施。要建立各地之間、各部門之間的溝通協(xié)調(diào)機制，定期召開協(xié)調(diào)會，研究解決推進《規(guī)劃》實施過程中遇到的重大問題。

加大資金投入。一要加大財政投入力度，把生態(tài)環(huán)境保護建設資金納入年度財政預算，保證逐年有所增長；二要建立多元化融資渠道，發(fā)揮市場機制配置資源的基礎性作用，支持生態(tài)環(huán)境保護項目進行設備融資、發(fā)行企業(yè)債券、福利彩票和上市融資等；三要推進生態(tài)環(huán)境保護建設項目市場化、產(chǎn)業(yè)化進程，充分發(fā)揮市場機制在生態(tài)保護配置中的作用。

細化評估考核。建立《規(guī)劃》實施情況年度調(diào)度機制，細化《規(guī)劃》實施的考核評估機制。將規(guī)劃目標和主要任務納入各地、各有關部門政績考核和環(huán)保責任考核內(nèi)容。建議2022年和2025年底組織第三方評估機構(gòu)對《規(guī)劃》實施情況分別進行評估。其中，依據(jù)中期評估結(jié)果可對規(guī)劃目標任務進行科學調(diào)整，評估結(jié)果作為考核依據(jù)并向社會及時公布。

完善監(jiān)督機制。暢通監(jiān)督渠道，發(fā)揮行政監(jiān)察、組織人事、統(tǒng)計審計等部門的監(jiān)督作用，完善政府向人大、政協(xié)的報告和溝通機制。發(fā)揮社會各界對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督作用，積極開展公眾評價。加強《規(guī)劃》宣傳，增強公眾對《規(guī)劃》的認知、認可和認同，營造全社會共同參與和支持《規(guī)劃》實施的良好氛圍，全面推進《規(guī)劃》的落地實施。

（作者單位：環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所）