習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)青海是“中華水塔”，在全國具有戰(zhàn)略地位。三江源保護(hù)是關(guān)系中華民族生存的根本，沒有青藏高原就沒有三江源，也就沒有中華民族。根據(jù)中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究智庫統(tǒng)一部署，2017年2月至2018年10月，我們通過實(shí)地調(diào)研、學(xué)術(shù)研討、專題講座等多種形式，就青海生態(tài)文明體制改革、國家公園體制機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行集中研究，形成了青海生態(tài)文明體制改革調(diào)研總報(bào)告。通過對總體成效和存在的主要問題總結(jié)，以進(jìn)一步深化認(rèn)識，拓展共識，總體有助于推進(jìn)中華水塔保護(hù)和三江源國家公園體制機(jī)制完善。

一、青海生態(tài)文明體制改革的總體成效

三江源是我國淡水資源的重要補(bǔ)給區(qū)，同時(shí)又是長江、黃河和瀾滄江三江之源，水資源蘊(yùn)藏量超過2000億立方米，三江流域省市總?cè)丝诤虶DP總量均占到了全國的90%以上。因而既是名副其實(shí)的“中華水塔”，又是國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略屏障，意義極其重大。目前，三江源既是國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)、國家森林公園體制改革試點(diǎn)區(qū)，還是生態(tài)文明建設(shè)國家先行示范區(qū)。2016年，習(xí)近平總書記多次要求青海保護(hù)好三江源，保護(hù)好“中華水塔”，要求青海算大賬、算長遠(yuǎn)賬、算整體賬、算綜合賬。

1．習(xí)近平生態(tài)文明思想廣泛宣傳

中央對生態(tài)文明建設(shè)的新部署、新要求，特別是習(xí)近平總書記對生態(tài)文明建設(shè)與“五位一體”總體布局、四個(gè)全面戰(zhàn)略布局兩者關(guān)系范疇的新論斷，既深化和強(qiáng)化了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位，同時(shí)也為進(jìn)一步加強(qiáng)三江源生態(tài)保護(hù)指明了前進(jìn)方向、提供了難得機(jī)遇。黨中央國務(wù)院對青海省充滿深厚感情；青海全省上下充分感知、感恩黨中央國務(wù)院對青海的親切關(guān)注。習(xí)近平總書記在青海視察時(shí)關(guān)于三江源保護(hù)以及格爾木市發(fā)展和建設(shè)“鎂鋰鉀鹽”循環(huán)經(jīng)濟(jì)國家示范區(qū)的講話和要求，在青海社會各界引起了強(qiáng)烈反響，當(dāng)?shù)攸h政干部、企業(yè)家、企業(yè)界人士，都倍感自豪、深受鼓舞。青海全省上下，無論是黨政領(lǐng)導(dǎo)高級干部、基層干部還是群眾，對于習(xí)近平總書記的諄諄教誨、青海的戰(zhàn)略地位、生態(tài)保護(hù)的極端重要性、綠水青山就是金山銀山的兩山理論、綠色發(fā)展理念，認(rèn)識到位、意識入心。

2．生態(tài)文明國家治理能力和治理現(xiàn)代化積極推進(jìn)

近年來，青海省委省政府從省域“頂層設(shè)計(jì)”視角，組建和成立了三江源生態(tài)保護(hù)管理辦公室，編制和出臺了一系列事關(guān)青海生態(tài)文明體制機(jī)制改革的重要文件，強(qiáng)化了綠色GDP的考核方式。如《關(guān)于推進(jìn)三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》、《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，取消了對試驗(yàn)區(qū)4個(gè)州GDP的考核，研究制定綠色績效考評體系等等。同時(shí)，相繼建立和完善了環(huán)境保護(hù)在線監(jiān)測系統(tǒng)、遙感系統(tǒng)，推進(jìn)管理方式和管理手段現(xiàn)代化。

整體來說，以習(xí)近平總書記視察青海重要講話為里程碑和新征程，青海以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，正在向著加快生態(tài)文明建設(shè)的大趨勢大踏步前進(jìn)。三江源生態(tài)保護(hù)和格爾木市的生態(tài)工業(yè)建設(shè)，正在邁向新階段。

二、 青海生態(tài)文明體制改革存在的主要問題

1．關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

縱向（中央財(cái)政）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還需進(jìn)一步完善  一是中央財(cái)政總體的有限性與實(shí)際需求較大性之間的問題。整體看，中央財(cái)政是三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入的主要來源。但由于三江源地區(qū)面積大，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)建設(shè)與管護(hù)成本高，當(dāng)前來看，投資規(guī)模和期限仍然難以滿足生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的實(shí)際需要。二是生態(tài)補(bǔ)償客觀上要求相對穩(wěn)定的補(bǔ)償機(jī)制與實(shí)踐操作中政策彈性過大之間的問題。由于缺乏立法、法律體系，特別是具有可操作性的政策機(jī)制對補(bǔ)償內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的明確規(guī)定，缺乏持續(xù)穩(wěn)定的利益補(bǔ)償長效機(jī)制，相應(yīng)的政策彈性空間過大、隨意性、可操作性差。當(dāng)?shù)攸h政官員擔(dān)心，一期專項(xiàng)資金之后的另一項(xiàng)專項(xiàng)資金，能否繼續(xù)投入、投入的規(guī)模有多大，存在較大的不確定性，需要不斷向有關(guān)部委做工作。三是中央財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)導(dǎo)向與激發(fā)地方建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力之間的問題。中央財(cái)政不能當(dāng)消防隊(duì)、滅火員。生態(tài)補(bǔ)償是為了促進(jìn)青海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。一個(gè)主體部門得到補(bǔ)償，另一個(gè)政府部門，如青海省國土資源廳長期依靠礦山管理維系政府運(yùn)作，基于三江源生態(tài)機(jī)制，沒有經(jīng)費(fèi)來源，現(xiàn)在日子可能比較難過，要求進(jìn)行“生態(tài)補(bǔ)償”的呼聲較高?；?，對于三江源這樣的特殊和重要地區(qū)，單純依靠國家階段性、暫時(shí)性甚至是取決于一任領(lǐng)導(dǎo)的重視與否、走或留等因素來決定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額并作為拿捏其中的尺度，這是存在主要問題的。需要超前建立系統(tǒng)、穩(wěn)定、規(guī)范、受法治法律機(jī)制保障的利益補(bǔ)償機(jī)制和政策體系，減少政策和補(bǔ)償?shù)碾S意性和起伏性。

流域上中下游之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制彼此沒有約束力  三江源作為我國最重要的生態(tài)安全屏障，水源涵養(yǎng)、生態(tài)效益涉及范圍廣、流域面積所涉主體多。在調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)攸h政官員普遍希望能夠通過橫向補(bǔ)償機(jī)制作為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充。但顯然，青海省沒有能力說服或采取措施對兄弟省份要求反哺補(bǔ)償。以黃河流域?yàn)槔?，黃河中下游所涉及的省份，除山東工業(yè)經(jīng)濟(jì)比重較大、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好以外，甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏本身經(jīng)濟(jì)就欠發(fā)達(dá)，但也都是婆說婆有理、公說公有理。比如，內(nèi)蒙古說黃河水在他那里，轉(zhuǎn)了多少個(gè)彎不說，還經(jīng)常斷流；山東說到他這里，水都污染得不成樣子，離源頭十萬八千里遠(yuǎn)。理論上，或從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，三江源作為生態(tài)屏障地區(qū)、水資源涵養(yǎng)地區(qū)，是為國家提供非競爭性、非排他性的公共生態(tài)財(cái)富和生態(tài)服務(wù)，按照黨中央關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)制度、自然資源市場有償使用等制度機(jī)制，中央財(cái)政和下游各地區(qū)地方財(cái)政都有理由通過市場計(jì)量方式來購買、獲取這種公共財(cái)富，共同維護(hù)好流域和國家生態(tài)安全的責(zé)任和義務(wù)。但顯然在如此廣闊的范圍、如此廣大的區(qū)域、如此各具特性的行政和市場不同主體間確定生態(tài)服務(wù)比、受益者為誰、范圍多大，這是一種艱難的探索。即使從數(shù)據(jù)模型上分析出誰出多、誰出多少，都需要中央進(jìn)步加大頂層設(shè)計(jì)，通過約束、政績導(dǎo)向機(jī)制才能夠得以實(shí)現(xiàn)。

2．關(guān)于生態(tài)保護(hù)和民生改善

著力促進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助與以人民為中心思想之間的良性互動(dòng)  近年來，三江源自然保護(hù)區(qū)建立，特別是國家公園嘗試建立以來，相繼實(shí)施了退耕還林、休牧育草、停止礦產(chǎn)開采以及限制中草藥采挖等一系列生態(tài)保護(hù)工程和措施。這在客觀上一是使地方政府財(cái)政收入大幅減少，二是牧民本身的民生問題也不同程度地出現(xiàn)了問題。如在農(nóng)村生活過、20世紀(jì)60年代以后出生、在成家立業(yè)時(shí)正趕上80年代初第一輪改革開放政策的幾代人都知道，盡管農(nóng)民人年均純收入不足數(shù)百元的現(xiàn)象很普遍，但這不會導(dǎo)致絕對貧困。這是因?yàn)檗r(nóng)民人自己養(yǎng)活自己。但是如果農(nóng)民人在沒有穩(wěn)定收入的情況下通過市場買賣維持生計(jì)，這就容易出問題。青海的調(diào)研集中暴露出這個(gè)問題。如格爾木市的領(lǐng)導(dǎo)說，格爾木是經(jīng)濟(jì)極欠發(fā)展地區(qū)，市區(qū)人口也就30多萬，但這個(gè)城市的物價(jià)卻高得驚人，特別是在春節(jié)前后，1斤辣椒要賣到20多元。因而過去完全能夠通過自給自足生活的牧民通過生態(tài)移民后，實(shí)際上生活變成了困難戶。換句話說，牧民日常生活供給由自產(chǎn)變?yōu)橘徺I、由自然變成市場后，盡管國家對牧戶料糧補(bǔ)助，但折合補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低。青海省現(xiàn)在常住人口近600萬，通過生態(tài)移民提供各種補(bǔ)助，是筆巨大的開支。

努力實(shí)現(xiàn)人與自然的動(dòng)態(tài)平衡  三江源的生態(tài)環(huán)境非常脆弱，但地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就不平衡，面積卻大得驚人，廣袤和人煙稀少并存，生態(tài)恢復(fù)、保護(hù)與建設(shè)的成本極高，需要長期、持續(xù)和穩(wěn)定的資金投入。國家公園體制的推廣正在嘗試全部生態(tài)移民，這可能忽視了原生態(tài)地區(qū)數(shù)千年自然、歷史、人文的傳統(tǒng)，不僅給國家財(cái)政的大量資金投入的可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)，而且離開了人的原生態(tài)，是否還是生態(tài)，這需要引起我們高度警惕和思考。

推動(dòng)牧民生活方式從傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變  牧民遷移之后，既有草場退牧還草，牧民原有的通過放牧—養(yǎng)殖—農(nóng)副產(chǎn)品種植和自然賦予方式等傳統(tǒng)或基本生活方式面臨挑戰(zhàn)，生活支出急劇增加。調(diào)研期間，有官員反映說，生態(tài)移民本來按照政府最初美好的想法，安排了類似特色小鎮(zhèn)、小康村或經(jīng)濟(jì)適用房等“現(xiàn)代式”建筑。但現(xiàn)在暴露出一個(gè)普遍問題，就是“牧二代”沒房住。因?yàn)楹⒆觽兌疾辉赋鋈?，也沒有外出生存技能，等到結(jié)婚年齡，沒有房住，就出現(xiàn)了父母住里屋、“牧二代”重返帳篷的問題。此外，有些牧民本身面臨所謂“現(xiàn)代化”的艱難選擇，他們?nèi)匀辉敢膺x擇傳統(tǒng)生存和生活方式。這里還需要指出，三江源地區(qū)牧民，由于其歷史人文傳統(tǒng)多以畜牧為生，由流動(dòng)性轉(zhuǎn)為定居化，且無所事事，當(dāng)?shù)毓賳T說，“安靜下來，身體的方方面面的問題就來了”。這些情況的發(fā)生，使本來生活見就相形見絀的生態(tài)移民們，生活更加窘境。

三、通過綠色發(fā)展、市場機(jī)制為生態(tài)文明體制改革增添內(nèi)生動(dòng)力

在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下搞好開發(fā)利用  習(xí)近平總書記在青?？疾鞎r(shí)指出：“鹽湖是青海最重要的資源。要制定正確的資源戰(zhàn)略，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，搞好開發(fā)利用。循環(huán)利用是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的要求，全國都應(yīng)該走這樣的路。青海要把這件事情辦好，發(fā)揮示范作用。青海資源也是全國資源，要有全國一盤棋思想，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下搞好開發(fā)利用?！眹壹壊襁_(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)，已經(jīng)構(gòu)建起基于鹽湖化工—石油化工—新能源等產(chǎn)業(yè)發(fā)展層層遞進(jìn)、循環(huán)利用、吃干榨凈的“光—鎂—鋰—鉀”產(chǎn)業(yè)綠色融合、循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系。青海鹽湖集團(tuán)負(fù)責(zé)人謝康民說，格爾木已經(jīng)初步建成鉀、鎂、鋰三大基地，鉀鹽、鈉鹽、鎂鹽、鋰鹽、氯氣鹽五大產(chǎn)業(yè)集群。堅(jiān)持“以鉀為主，綜合利用，循環(huán)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展戰(zhàn)略，近年來在察爾汗鹽湖累計(jì)投資約600億元，建設(shè)鹽湖資源綜合利用項(xiàng)目，突破了“高鎂鋰比”鹵水提鋰的世界性難題，引進(jìn)了國際領(lǐng)先的鹽湖老鹵電解制取金屬鎂技術(shù)；建成了10萬噸電解金屬鎂裝置和1萬噸鹵水吸附法提鋰裝置。發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是如何講好自然辯證法。格爾木市發(fā)展循環(huán)模式的重化工業(yè)表明，青海省本身要有依靠自我力量反哺生態(tài)區(qū)的“真實(shí)力”、“硬通貨”。

青海也具備提供生態(tài)產(chǎn)品的“青海能力”  黨的十八大提出“增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”。生態(tài)產(chǎn)品是指滿足人類生活和發(fā)展需要的各種產(chǎn)品中那些與自然生態(tài)要素或生態(tài)系統(tǒng)有比較直接關(guān)系的產(chǎn)品，是人類社會生存和發(fā)展不可或缺的重要產(chǎn)品。三江源地區(qū)清新的空氣、干凈的水源、大面積的森林和草原等等，就是大自然“生產(chǎn)”的生態(tài)產(chǎn)品。因而，支持生態(tài)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以在生態(tài)畜牧業(yè)，生態(tài)旅游業(yè)方面進(jìn)行一定探索。此外，如當(dāng)?shù)氐牡V泉水市場，包括國內(nèi)多家著名的水資源市場化企業(yè)相繼涌入，通過市場產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)對生態(tài)的自主補(bǔ)償，依然是一個(gè)重要的發(fā)展戰(zhàn)略支撐。

 （黃承梁，中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究智庫理論部主任；來源：選自《2018年度生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)秀論文和優(yōu)秀調(diào)研報(bào)告》）